案类案号：提案第20140016号
案由：关于建立广东“金融纠纷调解研判中心”的建议
提出人：民进广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
在现代国内与国际宏观经济环境下，金融作为资金活动的“信用中介”，为经济发展需要提供有力的资源后盾，同时，金融以其“黏合剂”和“催化剂”的作用，不但能有效提高国民经济的专业化和社会化水平，而且还调节着经济发展的规模、速度和结构。
近年来，中国金融业市场化改革日益明显，金融总量大幅增长，金融组织体系基本健全市场影响力显著提高，与此同时，金融领域的纠纷也成为当前民商事纠纷的新的增长和重点。从广东省情况来看，金融纠纷案件持续上升，拿地处珠三角的佛山市来说，2009年至2012年，全市共受理一审金融纠纷案件28024件，涉案金额230.87亿元，其中2012年涉案金额为84.52亿元，是前三年金额总数的57.8%。
另外，金融纠纷作为一种诉讼案件类型，已经超越法律及诉讼问题本身，而是一个社会综合问题。大量的民间借贷、信用卡管理纠纷也为高利贷、非法放贷、擅自设立金融机构、非法吸收公众存款、非法集资，信用卡诈骗等刑事犯罪的存在埋下了隐患，极易造成重大群体性风波，金融纠纷案件的背后往往隐藏着巨大的社会问题，处理不好不但直接造成企业无法生存，也容易引发群体性事件。在实践中，金融纠纷的处理还存在许多问题。
一、目前金融纠纷案件处理存在的问题
（一）化解矛盾难。以广东佛山为例，2009至2011年，佛山法院共审结一审金融纠纷案件18248件，从结案方式来看，三年间金融纠纷案件以判决方式结案比例分别为51.63%，54.98%， 55.80%。判决结案所占比例逐渐上升，另外，由于金融纠纷案件多疑难复杂，裁判愈来愈难，如果单纯依靠判决，金融纠纷矛盾则难以解决。
（二）调撤突破难。与判决方式相比较，调解、撤诉的结案方式更加有利于节约诉讼资源，达到案结事了的社会效果。在近三年佛山市的金融纠纷案件处理中，调解、撤诉的结案方式虽然得到了较好的运用。调解撤诉率分别为44.56%、43.79%、42.85%，基本平稳。这说明部分法律事实较为清晰、当事人之间矛盾较小的金融纠纷案件仍可以采用调解、撤诉等方式结案，从而达到更好化解纠纷的目的。但从近年来调解撤诉率停滞不前的情况来看，目前仅靠一个非专业性的法院来解决，无疑是难以改变现状的。
（三）标准统一难。与传统的金融纠纷不同的是，近年来的与新兴的融资方式相伴随的金融纠纷体现出案件事实复杂、涉案金额大、当事人众多、法律法规不健全等现象。如在司法实践中，银行信用卡盗刷之后，对于储户和银行责任承担上，有以侵权判的，有以合同认定的，有认定银行不担责的，也有平摊的，还有银行承担大多数责任、甚至全部责任的。之所以出现这些裁判不统一现象，是与裁判人员对金融惯例不了解，对金融交易规则不清楚，甚至对金融纠纷案件的特殊性规律性不明确所致，因此，金融纠纷的处理应当由更专业的机构来处理更为妥当。
正基于此，我们认为，当前在广东省要解决日益增长的金融纠纷，建立一个完善法治的金融市场环境，有必要对现有的金融纠纷解决机制进行整合，建立较为完备的多元化解决纠纷机制，初步的想法是建立“广东省金融纠纷调解研判中心”。
二、建立“广东省金融纠纷调解研判中心”的必要性和可行性
（一）必要性
1.为金融诉讼减负是金融调解研判机制建立的现实要求
广东每年审理的金融案件约6万件。广州市基层法院的金融案件近五年收案数平均每年13544件。而深圳市与广州市情况大致相当，而位列第三的佛山市，2012年一年就受理了一审金融纠纷案件9123件，是前三年总和的48%，增长速度惊人。在我们的调研中，基层法院很多法官对现有的金融审判机制表示了畏难：“数量多，金额大，规则难掌握；调解难，裁判难，信息化程度高。”这些畏难从一个方面说明案件工作量大，从另一个方面说明，当前仅靠法院判决的方式来解决纠纷，无异于“杯水车薪”。
随着我省“金融强省”建设的加速，金融纠纷激增趋势已在所难免。如果不通过调解等方式将案件分流，而一味通过诉讼解决，法院将不堪重负。因此，单从对法院减负来说，有一个新的调解机制“金融纠纷调解中心”的介入，也能缓解金融纠纷的压力。
2.为维护金融秩序稳定是金融调解研判机制建立的社会要求
金融案件数量多、类型新、金额大，而且涵盖银行、证券、保险、信托、期货、票据、借贷等各个领域。此类案件处理不当，往往会引发群体性事件，影响社会稳定。如果通过法院判决，只考虑事实和法律，而不顾及其他社会因素和金融运行规律，可能引起社会秩序的混乱和偏离。许多案件就是由于当事?对金融法律和运行规律缺乏了解或误解而引起的，如金融借贷与民间借贷之间的司法原则区别，如信用担保的社会问题，还有在非法吸储、非法集资之后对政府的压力，所引起的社会混乱，等等，都使我们不得不考虑金融纠纷的社会特殊性问题。如果建立和通过“金融纠纷调解中心”调解，在事实和法律的基础上，在社会能够容忍的框架内，平衡各方利益，很多事情可以得到妥善解决，也不失是一剂良方。
3.解决金融专业问题是金融调解研判机制建立的专业要求
金融案件既涉及法律知识，更需金融知识。从目前实践中看，很多金融纠纷的处理，并没有考虑金融纠纷的特殊性和专业性，而是按照一般民事案件进行处理，这不仅违背了金融活动的规则和惯例，也造成金融活动风险的不确定性，从而形成新的不公。那么要解决这个问题，聘请专家进入纠纷解决和预判机制是一种必然选择，具体到实践中，就是创新调解预判机制，由金融、法律专家组成“金融纠纷调解和研判中心”，为金融机构提供法律和金融咨询意见，调解金融机构之间，金融机构与其他主体之间的纠纷，为相关金融监督管理部门提供政策依据，将是较佳选择。
另外，专家的介入，还可以在一些金融纠纷处理没有具体法规可依的情况下，专家可以根据法理和事实综合考虑，提出专家意见，其效果可能远远好于诉讼。
4. 多元化解决纠纷机构的建立是金融调解研判机制建立的趋势要求
从域外情况看，近年来，美国、英国及我国的香港、台湾地区均成立了金融纠纷调解机构。在国内，中国证券业协会设立了证券纠纷调解中心，北京银行业协会设立了金融纠纷调解中心，这些境内外类似机构的设立，进一步彰显了设立金融纠纷调解中心的必要性。况且，作为与国际金融中心香港比邻，拥有多个国家级金融高新区以及金融强省、金融纠纷大省，广东省设立“金融纠纷调解和研判中心”，建立其机制，更加必要，且迫在眉睫。
（二）可行性
我们说，在广东省建立金融纠纷调解研判机制有着时代的必要性，也有现实可行性，主要表现在四个方面：
1.“金融强省”的政策是金融调解研判机制建立的支撑
从全省情况看，中共广东省委、省政府印发了《关于全面推进金融强省建设若干问题的决定》，金融强省建设的号角已经吹响，广东的金融业将迅猛发展，金融纠纷将大幅增加。
从区域情况看，在广州南沙，建设有国家级“现代金融服务区”；在深圳前海，建设有国家级“金融特区”；在佛山南海，建设有国家级“广东金融高新示范区”；在珠海横琴，建设有省级“金融创新先行区”；在揭阳，建设有省级“民生金融创新发展示范区”；在湛江，建设有省级“统筹城乡发展金融改革创新综合实验区”，这“三点三块”，如雨后春笋般形成了广东省“六大金融高地”（如图、见附件），而这些金融中心的形成和发展，也为金融纠纷调解研判机制的建立，中心的成立和发展提供了可能性。
①广州南沙 “现代金融服务区”
②深圳前海 “金融特区”
③佛山南海 “广东金融高新示范区”
④珠海横琴 “金融创新先行区”
⑤揭阳 “民生金融创新发展示范区”
⑥湛江 “统筹城乡发展金融改革创新综合实验区”
2.成熟的诉调对接机制是金融调解研判机制建立的保障
从近年来社会管理机制创新趋势来看，各级党委和政府非常重视运用诉前联调、诉调对接机制来解决社会纠纷。经过多年的发展，这一机制日臻成熟，在止纷息讼方面发挥了诉讼所无法比拟的作用，在广东省，有着向全国推广的诉调对接 “南海经验”，也有成为全国42家“建立非诉讼与诉讼相连接的纠纷解决机制”试点单位的佛山市中级人民法院和东莞市第二人民法院。目前医疗、交通等行业纠纷诉调对接机制已经逐渐形成，因此，将金融纠纷调解纳入一制度框架内，是一件水到渠成的事情。
3.良好的金融法治环境是金融调解研判机制建立的机遇
从法治环境来看，广东省具有全国其他地区所不具备的金融人力资源优势。一方面，广东省金融法研究会的成立提供了充足的智力支持。省法学会金融法学研究会理事会共有200多名理事，包括著名金融法学专家和实务界人士，涵盖了高校、法院、检察院、法制办、政法委、人民银行、金融监管部门、律所、金融企业、实业界。他们可运用自己的专业知识为金融纠纷提供全方位的研判和调解服务；另一方面，广东比邻港澳，有着与港澳金融界紧密的联系和合作，而广东省港澳法学研究会两年一度的“粤港澳法学论坛”已经成为国家级论坛的一个品牌，汲取港澳国际金融中心的经验优势十分明显。
4.其他纠纷调解机构的成功为金融调解研判机制建立提供了先例
近几年，多元化解决纠纷机制在广东省遍地开花，比如交通、医疗、物业、汽车等纠纷，都纷纷成立了专门的调解机制，这些实践，积累了一些可资借鉴的经验，也有值得反省的教训，这些都为广东设立金融纠纷调解研判机制中心提供了先例，防止其走弯路。
办法：
三、建议
建议成立“广东金融纠纷调解研判中心”：
（一）职能
目前，大部分的金融纠纷调解机构只调解银行、保险、证券等某一方面的纠纷，如香港金融纠纷调解中心只调解证券纠纷，北京金融纠纷调解中心只调解银行纠纷。
广东金融纠纷调解?判中心应有所创新，其职能主要有以下两个方面：
一是建立金融纠纷调解中心（挂“调解委员会”）
依托司法行政部门，在人民调解委员会的基础上，借助社会力量，采取政府购买服务的方式，调解金融纠纷，化解金融矛盾。其调解纠纷的范围可以扩大到银行、保险、证券等所有金融行业。
二是建立金融纠纷研判中心（挂“研判中心”）
依托广东省法学会、金融法学、港澳法学研究会，以高校专家、社会实践学者作为主要骨干，主要预测纠纷，研究解决纠纷问题的原则，为政府金融管理决策提供参考意见。
（二）机构
由广东省法学会牵头，在政法委、社工委领导下，协调法院、金融办、人民银行、金融监管部门、金融行业协会、消费者协会等组织，共同组成一个由各方参加的工作委员会。工作委员会下设“广东金融纠纷调解研判中心”。
根据前述的六个金融中心区，中心设六个分部。分别为：
南沙分部，负责广州、河源、清远、韶关等地；
前海分部，负责深圳、东莞、惠州等地；
南海分部，负责佛山、肇庆、中山等地；
横琴分部，负责珠海、江门、阳江等地；
揭阳分部，负责揭阳、潮州、梅州、汕头、汕尾等地；
湛江分部，负责湛江、茂名、云浮等地。
（三）费用
香港金融纠纷调解中心的做法是，前三年的费用由政府负责，以后的费用由证券公司负责，申请人只需交纳很少的费用。
广东可借鉴此做法，费用由政府承担，由金融行业协会转移支付。申请调解的金融机构，也可向政府缴纳一定费用，鉴于医疗调解委员会运作的经验和教训，中心活动费用应当纳入财政预算，做固定经费进行预算，实行收支两条线。
（四）人员
广东金融纠纷调解中心调解员必须有一定的专业知识，可从法学界和金融界选拔，理论和实务界兼顾。实行“金融专家库”，由广东省司法行政机关聘任，供申请人选择。可参照仲裁的做法，由3名专家调解员组成，由双方申请人各选1名专家调解员，第3名专家调解员由双方共同选定。
广东金融纠纷研判中心研判中心人员由金融和法学专家组成，由省法学会聘任，三年一个聘任期。
（五）调解效力
广东金融纠纷调解中心调解协议在法律意义上属于人民调解委员会的调解，具有法定的法律效力，当事人申请司法确认的，法院应当确认。确认之后，其调解协议有司法确认效力。
（六）规章制度
广东金融纠纷调解研判中心应制定一系列规章制度来规范调解和研判行为，如《调解规则》、《调解员选任制度》。
（七）加强诉调对接
借鉴上海、温州等地做法，一是调解前置。在金融纠纷案件立案前，在双方自愿的前提下，由金融纠纷调解研判中心进行调解处理。二是专门合议庭。未达成调解协议的，由法官及专家陪审员（从“金融专家库”中抽取）共同组成专业合议庭。专家主要负责涉及金融专业问题的审查，特定法律、规则的查找，相关经济、社会规则的解释，政府监管部门对涉案行业问题的意见等，而法官主要负责证据与事实的判断、法律的适用等问题。三是推动金融诉调交流经常化，探讨金融审判热点、分享金融审判经验；四是加强金融诉调人员的学习培训。
