案类案号：提案第20140080号
案由：广东生态文明建设的问题与建议
提出人：民建广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
中共十八大将大力推进生态文明建设独立成篇，提出社会主义现代化的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总体布局。改革开放30 年来，广东经济增长速度远高于新加坡、韩国、日本起飞时期的平均增速，高速增长持续时间已经两倍于以上国家，可谓世界走一步，中国走三步，广东跨四步。而随着经济的快速发展，人口急剧增加与资源紧缺之间的矛盾越来越突出，生态环境状况也十分堪忧，制约了广东进一步发展，影响着综合竞争力提升，因此探索人口资源环境相均衡的健康、和谐、可持续的生态发展之路紧迫而深远。
广东先行先试，探索珠三角环保一体化，启动碳排放权交易试点，建设城市森林。2011年，省委、省政府发布的《关于进一步加强环境保护推进生态文明建设的决定》提出了总体目标，到2015年全省环境整治取得明显成效，环境质量稳中有升，城市空气质量达到二级以上，主要江河和海洋环境质量保持良好；到 2020 年，基本建成资源节约型、环境友好型社会——生态环境明显改善，珠三角地区率先建成生态城市群，基本形成环境友好的产业结构、增长方式、消费模式，生态经济、生态环境和生态文明建设取得显著成效。按照 “十二五”规划，广东将力争成为全国生态建设第一省、森林碳汇第一省、林业产业第一省，珠三角要率先建成世界级森林生态城市群，绿道将延伸到粤东西北长达8000多公里，目标明确但需要不懈努力和突破新问题。
一、当前突出的问题及原因
人类对生态环境的理解和认识不断发展，概括经历了三种模式。第一种是早期传统模式，是“资源—产品—污染排放”的单向线性开放式经济过程。第二种是“过程末端治理”模式，是“先污染，后治理”，强调在生产过程的末端采取措施治理污染。结果，技术难度很大，成本畸高，而且使生态恶化日益严重。第三种是循环经济模式，要求遵循生态学规律，合理利用自然资源和环境容量，在物质不断循环利用的基础上发展经济。本质上是一种生态经济，遵循“减量化、再使用、再循环”原则，达到减少进入生产流程的物质量、以不同方式多次反复使用某种物品和废弃物的目的，强调 “资源—产品—再生资源”的闭环反馈式循环过程，最终实现“最佳生产，最适消费，最少废弃”。发展循环经济以人和技术为核心，符合中国传统天人调谐的理念，是建设生态文明的基本模式。由此来看广东的问题：
第一、资源的总体利用效率不高且很不均衡
表现为土地开发效益整体偏低，区域差距明显。2011年全省建设用地产出为每平方公里2963万元（发达国家一般10000万元以上），低于江苏接近浙江，其中有3个山区市低于每平方公里500万元，与最高的深圳相差超过100倍。被称为七山一水二分田的广东，土地开发强度差距从深圳、东莞40%以上（约香港的两倍）到粤北只有5%，部分中小城市空间较大，聚集的人口和经济规模则相对较小。全省各地的发展依然把争取土地指标作为焦点问题，这也反映了生产率不高，作为过亿人口大省的人均产值还处在粗放的阶段。广东占全国１.87％的土地面积，却承载了占全国超过９％和４％的工业废水和废气总量，单位ＧＤＰ能耗是世界平均水平的２倍多。这都需要全面协同来提高资源的利用水平，以开发人力资源和创新科技为首要手段，推动（主体功能指导的）土地集约利用，保护水、大气、土壤和动植物等资源的生态循环经济模式。
第二、城乡规划中污染控制缺乏环保设施落后
部分城市开展城乡规划未从环境承载力出发考虑项目布局，增加区域环境风险隐患，引发的污染纠纷、诉讼日益增加。城乡建设中，污水处理设施配套管网、生活垃圾处理设施等环保基础设施建设滞后于经济社会发展。农村土壤和地下水的污染隐患凸显，生活垃圾处理、管理落后。新区规划中存在同质性竞争发展，缺乏与周边的实质性互动促进，节能和低碳项目不成熟，生活配套和产城融合不够。珠三角部分地区人口资源环境承载过度，有的过度开发带来森林破坏、湿地萎缩、水土流失加剧、河流和大气污染严重、气象灾害频发的问题。土壤的污染问题还没得到有效的控制，如韶关此前对矿产的开采、冶炼、运输不合理，带来了当地严重的重金属污染，大宝山多年的混乱开采，遗留下的严重土壤污染问题，一直未得到解决。
第三、粤东西北的发展考量着生态与文明的矛盾
由于国家 “梯度开发，东南倾斜”的非均衡区域优势发展战略，加上地方政绩考核体系下地区间产业结构雷同、要素流动不畅，城乡区域发展差距过大的问题近20年来长期困扰我省发展。广东的东西两翼和北部山区，为珠三角经济高地源源不绝输送资源养料和提供生态保育。为此，省委、省政府在2009年下半年陆续出台《关于促进粤东西地区实现“五年大变化”的指导意见》、《关于促进粤西地区振兴发展的指导意见》、《关于促进粤北山区加快发展的指导意见》。意见强调要提升粤东西北地区的经济发展水平，融入珠江三角洲经济圈，具体措施包括“双转移”等，也强调要走生态文明的发展道路，突破珠三角过去不惜牺牲环境换发展，即“先发展（污染）后治理”的发展模式，倡导绿色的生产、生活方式，实现人与自然和谐共处，经济与环境的协调发展。到2012年，珠三角的人均GDP还是粤东西北的约3倍，人均地方公共财政预算收入是粤东西北的约5倍。优质教育资源集中在珠三角，粤东西北人才流失严重。改革唯GDP是论的政绩考核，加大生态补偿，推行均衡生产力布局的绿色发展，是一个顶层设计的难题和方向。
第四、制度约束不足并且追究与处罚力度不够
首先，约束性规划和强制性规划被突破的现象时有发生，有规不依。个别地区对非法乱占土地，违法变更土地用途等违法案件的查处和处罚力度不够，土地利用的违法成本过低，国土空间违法使用和浪费的现象较多。其次，没有实现全民参与的监督和责任分工。对造成水体、大气、土壤及动植物的污染和破坏的主体追究和处罚力度不够。难以实现“谁污染谁治理”。第三，法制化程度低。目前全国还没有一部专门的环保司法,在省级以上还没有如何审理环保案件的司法解释或指导性文件,高院以上还没有成立对应的审判组织。群众发现环境污染后,只知道向环保执法部门渠道,很少想到司法途径。与地沟油、病死猪肉、毒奶粉等危害食品安全案件进入刑事司法惩处迅速增张的比例相比,同样重侵犯公众健康权甚至造成环境公共安全事件的肇事法人和个人,却少有被以“重大环境污染事故罪”(1997刑法规定罪名)或“污染环境罪”(2011年刑法修正案八的罪名)被提起公诉,最后被判处刑罚的。
二、对推动广东省生态文明建设的建议
人类主要生活在以城市和农田为主的人工生态系统中，属于生物与无机环境构成的地球生态系统的一个部分。要使人类的生存和发展健康、和谐、可持续，生态文明建设的目标应该是，资源利用和自然保护的对立统一，治理修复和责任追究的相辅相成。针对广东的实际，现阶段主要工作建议如下：
1.以主体功能区战略促协调发展，推进资源高效利用
全省经济高度聚集在珠三角，粤东西北明显滞后，合理高效的资源利用是解决区域协调发展的基本途径。2012年9月具有战略性、基础性和约束性的《广东省主体功能区规划》，将全省17.98万平方公里的陆地国土空间分为优化开发13.55%、重点开发20.82%、生态发展65.64%、和禁止开发14.25%区域,呈点状分布，并将出台财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境、应对气候等八个配套政策文件。据此，建议对粤东西北加快落实分类指导的操作性，包括加大生态功能区和农产品区转移支付力度，加大生态发展区基础（设施）建设的支持力度，加大重点开发区的项目和用地指标等倾斜。充分利用转移园区效应和劳动力技能培训，支持粤东西发展临海产业、壮大支柱产业，粤北发展特色加工制造、生态农业和旅游业。从而改善发展的基础条件，引导人才的均衡配置，形成符合区域特点的人口和开发密度。
在国土空间开发中，坚持最严格的耕地保护制度。加快发展生态循环农业，加快推广种养结合、农牧结合、林牧结合的生态立体农业循环模式，建设一批生态循环农业示范区和示范项目。加强资源的综合利用和再生利用，大力发展工业循环经济，加强循环经济骨干企业、示范园区和基地建设，逐步在化工、石化、造纸等行业全面推进循环经济发展，形成循环经济产业链。大力发展环境工程业、环境产品和装备制造业、环境服务业。支持企业开展ISO14000环境管理体系认证，鼓励工业园区、基地开展清洁生产审核，依法对重点污染企业以及使用或排放有毒有害物质企业实施强制性清洁生产审核。强化生态建设和环境保护的倒逼作用，用高新技术促进产品的升级换代，促使传统工业的产品结构和传统工艺符合现代化、轻型化、多功能化、组合化、生态化的市场需求。着力构建有利于节约能源资源、保护生态环境的现代产业体系。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度。在碳排放交易试点的基础上，积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。加强相关生态产业的人才培养激励，确保相关行业发展过程中有人可用，为生态产业链的形成提供人力资源保障。
2.划定全省的生态基本控制区，践行科学的评价保护
尽快建立全省生态红线图，确保基本生态安全，特别是水环境安全。整合主体功能区规划的禁止开发区、环境保护规划的严格控制区、饮用水源保护区、自然保护区及重要生态功能区等，系统划定生态红线范围，作为各地制定城乡规划的生态基本控制线。推动生态线划定和规划管理工作的法制化，争取在2013年完成立法研究和初稿的起草工作，并纳入?十二五”立法。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，严格环评约束。
在目前生态资源绝对量已较多的情况下，对2010年前建成的水源涵养、生物多样性保护、保持水土等重点区域的生态功能予以恢复和提升，维护和提高生态用地提供生态服务和产品的能力。按照国家有关指导对已建成的重点生态功能区开展基础生态调查，了解地形、地貌、水文、气候、植被、野生动物的基本情况，了解生态系统的结构和演替情况以及现有资源的整体生态价值，对生态系统的健康情况和保护、保存并提高地表和地下水质量，保存、保护并提高动植物及其栖息环境的多样性，保护自然风景的质量等生态功能发挥的情况进行评估，此外对土地利用现状、文化、社会、经济等人文地理特征进行调查，了解人类活动干扰进行自我恢复的能力，逐步完善林业生态环境监测体系。
3.发挥绿色基础设施建设优势，坚持生态治理与修复
至2012年12月底，珠三角共建成绿道7350公里，包括2372公里省立和4978公里城市绿道，配套设施完善，形成一个有机衔接的网络，改善了生态环境，推动了宜居城乡建设，促进了经济发展和农民增收。建议在成功经验的基础上，在粤东西北地区加快建立以省立为主干的绿道网，促进当地的经济发展和文化建设。另外，做为一项生态修复和建设工程，将绿道升级为绿色基础设施体系，制定绿色基础设施战略规划。开展城乡公园、城市绿带、村庄绿化、城乡水网等项目建设，达到30米见绿、500米见园的公园绿地服务标准。
建议在城乡加强设施建设和环境整治，推动垃圾分类、生活垃圾无害化处理，推行农村生活垃圾“村收、镇中转、县处理”，支持中心镇加快垃圾处理设施建设。加强中心城市生活污水处理的能力，提高工业企业用水重复利用率，加强畜禽养殖废水、病死畜禽的管理和处理，因地制宜开展农村生活污水处理，不断改善污染河流水质。加大城市烟尘、粉尘、细颗粒物和汽车尾气的控制力度，如淘汰中重型载货、大型载客的黄标车等，力争单位产值的二氧化硫、化学需氧量、氮氧化物、氨氮排放等达到先进水平，保持空气质量良好。改造和提升现有城区，提高综合承载能力，把改造与产业的相结合，推动产城融合。健全一体化发展、同城化管理的经济、社会和资源管理体制。同时抓紧制定新区建设的规范化文件，开展粤东西北所有地级市新区规划编制，创新粤东西北城市发展融资模式，把新区建设与推进新型城镇化结合起来。
4.明确生态建设的各种主体及权力义务，厉行责任追究
由于生态环境公共物品的外部性，破坏环境获利造成的损害常常缺失追诉的主体，保护环境的成本难以得到获益者的补偿。因此急需建立生态文明建设目标体系、考核监查、奖惩机制，覆盖政府部门和每个公民所担负的责任和义务，赋予包括公民的追查权在内的相应环境权力意识。完善生态立法，严肃生态执法。
建议明确从上到下各级领导干部在生态文明建设工作体系中的分工和职责，并加强相应的考核，保障利用、保护、治理、追究相得益彰，尽快树立起正确的政绩观，如深圳拟由政府领导担任“河长”、“段长”等，并根据监测结果，对基层领导进行奖罚。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。提高企业法人的生态环境保护意识，逐步提高企业法人生态保护环境的责任感和使命感，不断开创创建环境友好型企业工作的新局面。必须加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。引导建立全社会“最适消费”的理念，对浪费的不文明现象采取有效的制约措施。
办法：
