案类案号：提案第20140082号
案由：关于广东省先行试点改革养老保险基金投资管理制度的建议
提出人：民建广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”。随着我国养老体系的完善，参保人数的不断扩大与基金的积累，养老基金总规模日益庞大。根据中国人口老龄化的演变趋势，从有利于中国养老保障事业发展出发，借鉴海外发展养老金融的经验，中国需要进一步完善多层次养老保障体系，构建基本养老保险基金保值增值的运营体系和养老金融服务体系，为需求不断扩大的养老产业提供金融支持。
广东可以走在全国的前列，争取先行先试，改革创新基本养老保险基金投资管理体系。
一、现行养老保险基金投资运营制度存在的问题
我国在实行部分积累制的养老保险制度之后，对基金结余的管理进行了多次政策法规的限定。目前的主导文件是国发[1997]26号《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，其中提出“基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业” 。这里，“基金结余额”应包括个人账户与社会统筹账户。
2010年，作为规范养老保险基金的基础性法律文件《社会保险法》中，明确“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值”。但迄今，国务院尚未出台相关规定。2011年，国务院出台《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，要求“城镇居民养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值”，但与基金投资有关的规定没有包含在内。
在此制度框架下，随着我国养老保障体系不断完善、规模不断扩大，基本养老保险基金无形损失也较大。截至2012年底，中国各类养老保险基金结余4.93万亿元，占当年GDP约9.48%。其中城镇职工基本养老保险基金结余2.30万亿，这部分结余的养老保险基金一般投资于银行存款，低于通货膨胀率的投资收益率造成了资金的无形贬值，至今累计贬值超过2000亿元。为此，我国相关政策法规以及《社会保险法》中均提出了养老保险基金“保值增值”的要求。
另一方面，我国养老保障体系从现收现付制向部分积累制转制，期间各种原因造成了大部分地区养老保险基金个人账户“空账”、社会统筹账户支付能力不足等问题，为养老保障体系的平稳运行埋下了隐患，未来养老保险支出必然面临着更加巨大的压力。建立养老保险基金投资运营体系不仅可以解决基本养老保险基金保值问题，也可以促进基金增值，在一定程度上缓解未来支付压力。
二、广东试点改革养老保险基金投资管理制度的必要性
随着广东产业结构成熟、劳动力人口老龄化，养老保障压力逐渐增大。根据有关数据，2011年广东基本养老保险基金结余3100多亿元，在全国名列第一，但这主要集中在珠三角地区、特别是深圳市。这是因为与其他地区相比，珠三角地区青年劳力较为集中。但随着征缴比率的提高，参保人数将趋于饱和，而随着老龄化的趋势，退休人员不断增加，珠三角地区养老保障压力也会逐渐凸显。因此，一方面，广东社会保障部门需要对广东人口结构、劳动力结构、养老保险基金收支等进行长期精算研究，适时调整政策；另一方面，需要对基金结余资源进行有效配置，保值增值，提高基金使用效率。
广东基本养老保险基金结余较大，在全国居首，且每年依然以较大规模增长，基金保值增值压力较大。根据人力资源与社会保障部数据，截至2012年底，13个省份开展了做实企业职工基本养老保险个人账户试点，共积累基本养老保险个人账户基金3396亿元。而广东仅深圳市2012年末社保基金个人账户余额就达1318.34亿元，其中主要为养老保险基金，按60%为养老金账户估算，深圳占全国做实个人账户基金的23%。根据深圳市社保基金决算报告，目前深圳社保基金年均收益率在4%左右，与广东2012年委托给社保基金理事会投资的收益相比存在三个百分点的差异，由此计算，每年仅深圳基本养老保险基金机会损失高达50多亿元，全广东省则在100亿元左右。
事实上，如上所述，2012年广东省将地方基本养老保险金1000亿元委托全国社保基金理事会营运管理，年化收益率为6.72%，可说取得了试点成功。未来应将基本养老保险基金的投资运营常态化和制度化。
此外，我国资本市场发?至今已有20余年的历史，监管体系和制度建设不断成熟，市场规模日益壮大，改革创新亮点迭出，初步形成了具备主板、中小板、创业板的多层次资本市场体系。而养老保险基金资本运营的前提恰恰是成熟的资本市场。
三、改革基本养老保险基金投资管理制度的建议
（一）养老保险基金投资运营体系构建
目前统筹账户和个人账户分立，但征缴、投资、支出混并的格局存在风险隐患，一方面使统筹账户容易侵蚀个人账户，损害个人账户的合法权益，另一方面也不利于调动个人参与养老保险的积极性。根据美国经验，为明确产权归属，建议实施统筹账户和个人账户分立制度，统筹账户资金运营由专门的投资管理机构进行，个人账户则交由基金所有者个人自主选择投资组合。
1.个人账户投资运营体系构建
由于个人账户内的资金所有权归个人所有，其在投资运营过程中必须给予账户所有者一定的投资选择权，所以广东省个人账户投资运营体系可以借鉴运营较为成功的“智利模式”进行构建，其核心是通过市场化的方式进行养老保险基金的运营。
在这一模式下，首先由广东省社保基金管理局会同广东证监局等部门对基金公司进行审核认定，确定出授权养老保险基金管理公司，每家基金管理公司制定出不同风险水平的产品。随后，投资者在不同基金管理公司的不同产品之间进行选择，而基金管理公司按照一定比例收取管理费。
此外，由于个人账户资金性质特殊，政府需要通过制度设计一方面确保个人账户的本金安全，另一方面确保资金的收益率高于同期银行存款利率，真正做到保值增值。
2.社会统筹账户投资体系构建
一是建立资产风险分级体系，规定基本养老金对不同风险级别资产的投资比例。在试点的条件下，针对国家制度层面对基本养老金投资于债券市场、股票市场、基金市场的限制进行解禁，但需对不同资产进行风险分级，并规定投资比例；二是设立基本养老金专营机构，如委托省政府直属基本养老金专营机构或市级社保基金理事会进行投资，明确基金投资运营职责；三是拓宽投资标的范围，构建包括存款、国债、企业债、基金、股票、基础设施与项目建设等多种投资工具在内的投资标的池；四是适当引入市场机制，可以将部分资金委托资产管理公司、基金公司等进行市场化运用。
3.建立完善养老基金投资运营监管体系
由广东省社会保障主管部门负责制定基金运营的相关业务规章，并对基金运营进行监管。包括制定投资原则、风险控制标准和企业年金受托人、管理人资格审定标准；审定资产风险评级和评级机构资格；制定风险控制规范；制定风险准备金机制，确保养老保险基金的本金安全与最低收益率。
（二）完善养老保险基金管理的基础设施，提高基金征缴、管理和监管效率
完善社会保障信息管理系统，建立与完善工资征信系统和养老保险信息系统，及时更新和扩充，实现社会保障服务信息化、周到化、智能化，最大限度降低逃、漏缴交和冒领的可能性。建立基本养老保险、补充养老保险和个人养老储蓄于一体的信息披露机制和共享平台，完善信息披露规范。
（三）以养老基金投资运营为基础，推动广东养老金融服务业发展
养老金融不是简单的养老金缴存、支付问题，而是涉及养老保障、养老消费、养老投资等多方面的金融服务体系。
1.发展以养老资产托管运营为主的中后台服务体系
中后台服务包括托管、清算、交收、会计、信息披露、风险控制和证券融资等，随着养老基金规模的扩大，与居民生活关系日益密切，高效的中后台服务体系的建立十分迫切，并呈现专业化的趋势。支持银行、保险等金融机构建立养老金中后台服务的专门分支机构或部门，大量培养专业化的养老资产托管、运营机构；构建以方便、快捷为目标，以企业年金、个人养老储蓄的缴存、支付、转移为主要内容的托管运营服务体系，为养老保障提供全方位的服务；开拓资产托管延伸增值服务，如证券融资等，提高养老资产使用效率。
2.发展养老产业融资服务，推动养老产业企业上市融资
随着中国人口老龄化的演变，中国养老产业将日益成为一个产业群宽、产业链条长、产业规模巨大的产业，老年健康、老年食品、老年医疗、老年休闲、老年娱乐、老年护理产业等将会得到长足的发展。这些涉老消费产业特别是近来发展迅速的老年旅游和健康产业的发展，需要相应的金融服务。
3.发展养老资产管理，推动保险服务金融创新
目前中国在租赁和保险等金融服务领域的创新潜力巨大。随着大量地产企业、上市公司和保险公司进入城市和新农村建设保障房、养老公寓、疗养院、老龄专科医院等健康护理地产及相关养老服务和老龄健康科技等产业。相应的经营租赁和融资租赁业务如果能够与养老资产管理进行结合创新，进一步推动保险资产管理业务的创新，使具有后发优势的中国养老产业与养老金融互动发展，相得益彰。目前中国仅有5家养老保险公司、12家保险资产管理公司，养老保险资产管理公司和专业的养老资产管理公司几乎为零。
四、养老保险基金投资运营的风险点
（一）操作风险。养老保险基金投资运营过程涉及资金的托管、清算、管理等环节，存在操作风险，可能会对养老保险基金的安全产生一定威胁。需要制定完善的配套法律法规。
（二）地方财政的“兜底”责任。根据有关法规，我国政府财政对养老保险承担隐含最终“兜底”责任，一旦养老保险基金出现支付不足时，政府要予以补贴。养老保险基金投资运营出现亏损时，需要政府“兜底”，有增加政府财政负担的可能。
（三）制度风险。尽管我国十八届三中全会《决定》和国家“十二五”规划中明确提出了“实现基础养老金全国统筹”，但考虑到实际情况，全国统筹的实现还有一个较长的过程。广东可以先行尝试建立养老金投资运营制度，但这里存在制度风险。
附表：城镇基本养老保险基金2011年结余情况（单位：亿元）
广东 3,108.15 新疆 465.82
深圳 1,941.22 广西 413.95
江苏 1,658.00 吉林 394.08
浙江 1,520.15 内蒙古 343.68
山东 1,381.89 云南 335.87
四川 1,260.04 重庆 334.83
辽宁 895.15 陕西 256.20
北京 869.84 甘肃 247.61
山西 791.83 江西 246.29
河北 685.59 贵州 229.54
湖北 638.06 天津 223.75
河南 600.95 福建 177.53
湖南 580.84 宁夏 153.94
上海 557.64 海南 85.40
安徽 478.32 青海 71.98
黑龙江 466.99 西藏 14.54
办法：
