案类案号：提案第20140087号
案由：关于推进我省主体功能区形成的人口发展政策建议
提出人：九三学社广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
推进形成主体功能区是党中央、国务院提出的重大战略任务，是贯彻落实科学发展观、规范空间开发秩序、优化空间开发结构的重大举措，是促进区域协调发展,形成人与自然和谐相处局面的重要途径。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定再次强调要坚定不移实施主体功能区制度。《广东省主体功能区规划》于2012年8月获得国务院批复， 2013年4月22日广东省人民政府办公厅印发了《广东省主体功能区规划配套政策制定工作方案》，要求研究制定我省主体功能区规划配套人口政策文件，按照主体功能定位引导人口有序流动并定居。为此提出几点认识和建议。
一、形成主体功能区必须按人口发展功能实施差别化的人口政策
为引导人口按照主体功能定位有序流动并定居，促进人口发展与主体功能区的互融互动，促进我省人口分布、经济布局和资源环境的空间均衡，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，逐步形成区域功能互补、协调发展的空间格局，必须在弄清各主体功能区的人口发展现状和人口承载状态基础上，遵循人口发展的基本规律，确定其人口发展潜力，根据主体功能定位下不同功能区的人口容量科学界定各功能区的人口发展功能，划定人口发展功能区，对不同人口发展功能区实施差别化的人口政策，引导人口有序流动，使人口在重点发展区和优化发展区形成适度聚集，并在生态发展区和禁止发展区腾出较多的生态发展空间。
《广东省主体功能区规划》将广东省陆地空间划分为优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类主体功能区域，其中生态发展区又细分为重点生态功能区和农产品主产区两亚类，重点开发区又细分为国家级和省级两亚类。将全省123个县级或县级以上行政区域划分成了130个主体功能单元区域。但是这种主体功能区的划分侧重考虑的是发展方式，而对人口发展潜力考虑比较粗略，比如越秀区与南沙区都划为优化发展区，越秀区人口严重超载，而南沙区人口承载力富余比较明显，可是在相同的政策约束下怎么能够引导越秀区的人口向南沙区迁移呢？目前我省人口发展到底还有多大空间呢？这些问题都需要深入研究。我们在人口容量影响因素分析基础上，通过国际比较分析提出了不同功能区域可容纳人口密度限值标准，建立了一套基于可居住生活空间面积与对应功能区域适宜人口密度限值的人口容量计算方法体系，建立了基于适宜人居区域人口密度的人口发展功能分区准则。在主体功能定位的基础上，确定了各个功能区的人口容量。按照既定的主体功能定位发展，在2010年基础上我省优化发展区域还有1097万人口的富余承载力，重点开发区还有3235万人口的富余承载力，农产品主产区超载316万人口，生态发展区超载人口有约440万。全省合计目前还有3576万人口的富余承载能力。全省人口总容量可达1.4亿。根据全省130个主体功能单元区域的适宜人口容量与人口发展现状科学界定了各功能区的人口发展功能，编制了广东省人口发展功能分区。将130个主体功能单元区域划分为人口集聚区、人口稳定区、人口疏散区和人口限制区4大类12小类。为针对不同的人口发展功能区制定差别化的人口政策，使各功能区的人口数量与其主体功能定位下的资源环境承载力相适应，从而优化人口分布，推进形成主体功能区奠定了基础。
二、人口发展政策建议
为在主体功能分区定位基础上按不同人口发展功能区实施差别化的人口政策提出如下几点政策建议。
（一）户籍政策
为鼓励和帮助人口疏散区和人口限制区的农业人口疏散，对于农业劳动力过剩区和生态移民区以及人口限制区自愿放弃土地承包经营权迁移户口离开原居住地移民进城的人口，凭落户地接收证明由移出地政府提供一次性移民补贴5万元/人，原有宅基地上的房产可以保留或允许转让；为吸引人口来人口集聚区定居落户，对于到人口集聚区落户的本省户籍人口，由落户地政府提供一次性安置补贴5万元/人。这些补贴均打入住房公积金账户，可以用于购房和交房租。各地根据人口发展规划安排每年移民或接收人口的数量指标和补贴预算额度，补贴发放至额满为止。移出地政府提供的移民补贴资金由省财政转移支付安排，生态发展区共有756万人口需要转移出来，共需安排补贴资金3780亿元，如果分7年（2014-2020）安排的话，每年需要安排540亿元。落户地政府提供的安置补贴由省财政与当地政府财政共同分担。建立人口在不同功能区迁移的财政补偿机制。
对于人口疏散优化区，根据各区需要疏散转移人口数量确定暂住人口落户门槛，让有稳定就业或合法固定住所的外来人口定居落户,逐步实现居民本地化。通过出租屋整顿清理，提高出租屋租金标准，疏散部分难以本地化的暂住人口。
（二）生育政策
按国务院批复的广东主体功能分区规划确定的区域主体功能定位，在25%的粮食自给保障率前提下，广东的人口容量可达1.40亿人。而按照目前的人口自然增长率（最近4年平均为6.75‰）推算，广东2010年的人口发展到2030年也不足1.2亿人，在总量不超过1.40亿人的人口规模控制目标下，每年尚可吸纳外来人口125万。而实际上，即使在吸收外来人口最多的2000-2010年期间，广东平均每年吸收的外来人口也只有123.5万人。即使从现在起停止执行计划生育政策，广东的人口增长也不会超出1.4亿人的人口容量极限。建议尽快调整生育政策，逐步放开对二胎生育的限制。人口集聚区从2014年1月1日起放开单独二孩政策，人口稳定区在2017年放开单独二孩政策，人口疏散区和人口限制区到2020年再放开单独二孩政策。
（三）土地政策
今后建设用地指标的安排应与接收转移人口的数量挂钩，全省的人口疏散区约有1021万人口需要转移，需安排建设用地约3000多平方公里。以主体功能区为单位 ，每接收1万人，安排3平方公里建设用地。按安置补贴5万元/人计，接收安置1万人需要支付补贴5亿元，但是可以得到3平方公里建设用地指标，对于重点发展区来说，这个代价应该是合算的。
此外，为推进形成主体功能区必须树立以人为本、人口发展优先的理念。专项规划制定应充分考虑人口发展因素的影响。重大经济社会政策和重大项目出台前，应开展人口发展影响评估。定期开展市域人口发展综合评估，掌握各地人口发展动态和人口发展政策落实的效果。逐步开展地级市、县域人口发展功能区规划，进一步强化人口发展政策的针对性。加强人口与计划生育领域的科学研究，为人口政策调整提供科学依据。人口政策的制定必须建立在对人口发展形势的客观认识基础之上，必须对人口发展的真实状态有一个全面而准确的把握。为此，必须加大投入，建立和完善人口监测和统计及信息发布体系，随时掌握人口发展动态，以便及时制定和调整人口政策。
办法：
