案类案号：提案第20140101号
案由：关于加快推进我省新型城镇化的建议
提出人：九三学社广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
我省的城镇化总体上属于自下而上的市场经济驱动型。这一方面使得多元的城镇化主体，在市场体制下释放出巨大能量，大大加快了广东、特别是珠三角地区的城镇化进程，成长为全国城镇化率最高的地区之一。统计数据显示，到2012年末，我省居住在城镇的人数为7140.36万、占常住人口的67.4%，珠江三角洲地区的城镇化程度达到83.84%。另一方面，因政府的宏观调控弱化，导致总体发展规划缺位，城市化滞后于工业化，区域和城市群发展不协调，配套制度创新不足，区域一体化、城乡统筹以及城市群整体竞争力提升受损等问题也比较突出。
我省城镇化的问题集中体现于五个方面。一是城市化滞后于工业化。工业企业“遍地开花”，导致经济效益低下、投资分散和环境污染、生态恶化等严重问题。非农人口“离土不离乡，进厂不进城”，人口得不到聚集，城乡基础设施的使用效率低。二是城镇规划建设水平不高，带来系列社会问题。随着城市的不断扩大，原来城市边缘一些村落逐渐成为“城中村”，它们在地域上与城市已密不可分，但迟迟未能纳入城镇统一管理范畴，环境质量差，社会治安隐患突出，成为城市“脏乱差”的“重灾区”。三是城镇管理体制不适应城市发展需要，城市建设管理乏力。一些镇已发展到城市的规模，但是在行政管理上仍然沿袭乡镇的管理思路。典型的像东莞长安镇，总人口74万,外来人口占95%,GDP176.4亿元,超过三亚这样的地级城市,但仍然采用农村形式、小城镇的管理体制，事权大、财权小，管理部门人员编制定额远不能够满足实际需要。四是产业和城市缺乏整合，城镇间过度竞争。引发土地资源浪费、产业结构趋同、市场封闭等问题。五是相关制度安排不适应城市化发展的要求。社会经济进入工业化发展时期之后，没有及时推行有效的城市化政策，社会经济运行仍受到旧的城乡分隔的体制性障碍束缚。当地农民向市民转化困难重重，外来工更是难以融入城市主流社会。
新型城镇化是加快转变经济发展方式的重要抓手，也是未来几十年最大的发展潜力，关乎三农问题的解决，也涉及区域协调发展，更是扩大内需、产业升级的关键。为贯彻中央十八届三中全会和城镇化工作会议精神，切实加快我省新型城镇化建设进程，我们建议：
一、因地制宜，提高全省新型城镇化水平和质量。珠三角与东西北地区经济发展水平差异较大，而且各地区内也不平衡，不同类型和经济发展水平地区，可以有不同的城镇化、城乡一体化发展路径、重点和模式。因此，省政府及相关职能部门应从发展思路、实施路径、操作程序、配套改革、政策扶持等，全方位加强对各地推进城镇化、城乡发展一体化工作的宏观指导。一切应从现实出发，因地制宜，科学规划，量力而行，稳步推进，力求实效。不同类型和不同经济发展水平地区，可以有不同的城镇化、城乡一体化发展的具体路径和模式。
二、完善直达村庄的城镇规划体系。按我省最终城镇化率的目标，将人口分布、大中小城市的结构与布局，综合考虑产业分布、土地开发，环境容量等因素，对生产、生活和生态空间科学规划。做好国家、省、市、县直至村庄规划的有效衔接，将村庄纳入公共服务体制之中，真正做到城乡统筹。建议借鉴国际经验，成立全省性规划委员会和专家委员会，审批有关规划，制定全省性的工作指引，明确新型城镇化的目标、要求、原则、内容、主要任务和工作部署，加大有关制度、政策和资金管理上统筹力度，确保各地相关工作有效推进。
三、加强土地等资源的战略性管理，改变以项目为单位的“零售式”管理习惯。如果一如既往地把土地按项目一个个来批，各地为了争项目，就很容易出现项目挤规划，或者规划随项目变化而调整的情况。这样就会在地方政府、土地资源和企业之间就形成发展联盟，导致城镇空间“碎片化”，并使城镇间的竞争不可避免，城镇土地蔓延和各自为政的现象难以避免。建议对土地空间的管理转向战略管理为主，将项目审批下放各地，支持各地在批准的城市规划范围内自主使用土地，对土地使用作统筹合理安排，防止无限使用土地的冲动和无序开发。
四、探索建立新的集体产权保护形式，真正让集体土地平等进入市场。现行的农民集体土地所有制不仅不利于土地的集约化经营,同时也因为土地收益分配制度阻碍了土地非农用途的开发，不利城镇化进程。必须调整现行土地制度背后的利益关系。建议将农民集体土地出让收益的产权以多种集体资本形式保护起来，一部分划入社保基金，一部分委托国有投资公司经营管理，主要投入到垄断性产业或企业，还有一部分可投资入公益项目。这样集体土地入市后，不是简单的将农民集体资产处理掉，消除了失地农民的后顾之忧，就可以完全放心地让集体土地自由交易了。
五、探索将地方立法权下放，解决地方社会管理创新和经济转型发展遇到的法制障碍。地方立法权放在省一级层面，往往在立法实践中变得太原则，缺乏针对性和可操作性，失去了地方立法的意义。建议探索将部分地方立法权下放到市县一级，真正发挥地方立法的作用。应进一步修改、完善设市标准，按常住人口规模而不是行政区划级别作为设市标准，赋予各类城市与管理人口规模、经济总量等相应的社会管理和执法权限，提高对区域内常住人口的公共服务能力。
六、以常住人口人均支出为基本标准，完善公共财政体制。城乡统筹的核心是公共服务的发展。竞争性的“财政诸侯体制”，有其合理性和历史必然性，但如今政府的职能必须真正转向公共管理和服务。如果各地继续为了地方财政，为获得更多的投资展开“血拼”，那就永远不可能有科学发展，也不可能有全省最优的发展，更谈不上开辟发展新境界。因此，必须狠下决心，全面推动公共财政体制改革，按常住人口计算的财政支出不能差别太大，以促进各地将全部常住人口纳入管理，提供公共服务。
七、将县域作为我省欠发达地区城镇化的基地。在粤西的调研中，我们发现，当地的外出人口，文化程度越高，越倾向于到大城市就业。留村人口年龄结构明显老化，文化程度普遍不高。劳动力回流与文化程度关系不大，回流后以选择非农产业为主，且多选择在县城和镇上就业，比例不断增加，农业资源比较多的农户更有可能回流，回流劳动力大多是村中能人或创业成功人士，素质较高，具有一定经济实力。同时，我们还发现，无论是外出打工还是已回流到县内就业，县城购房或回乡建房是他们的首要选择，真正迁移到珠三角或外地居住的很少。鉴于此，我们建议将县城作为我省欠发达地区吸纳本地人口城镇化的主要阵地，以县城的教育、医疗等公共服务设施建设为核心，加快城镇化过程，促进县域内的城乡统筹。与此同时，推进产业向县城周边的镇聚集，形成县域内相互配套协作的城镇群，提升县域经济的竞争力。鼓励并引导土地规模经营，吸引年轻劳动力和回流劳动力，从事附加值较高，需要规模经营的种植、养殖等行业。大力培植优质农业企业，发展农业产业化组织，帮助分散农户解决市场和技术上的难题，从而加快实现农业现代化。
办法：
