案类案号：提案第20140108号
案由：关于规范村集体资金管理和监督的建议
提出人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，既自主履行村务管理职能，又协助政府从事行政管理工作。近年来，随着我省城镇化进程加快及我省交通网络的加速发展，一些村因征地拆迁补偿获得了大量资金，使得原来相当一部分一穷二白的“空壳村”成了腰缠万贯的”暴发户”，面对突如其来的巨资，一些村干部非但不知道如何统筹使用，没能充分发挥资金的使用效率，更好地促进集体资产的保值增值，反而打主意从中谋取个人利益，导致涉及村集体资金的犯罪案件屡屡发生。因此，加强村集体资金的监督和管理，对于维护群众利益，维护社会稳定发展具有重要的意义。
经调研，目前涉及村集体资金犯罪主要有以下几个特点：1、罪名主要集中在贪污、挪用公款两罪名上，占这类案件总数的85%以上，其他有受贿、侵占等。2、犯罪对象主要包括征地拆迁补偿费、山林土地承包款、救灾扶贫资金、社保资金等。3、犯罪主体绝大部分为村级基层干部，且集中在村支部书记、村委会主任、会计等村主要职位上。4、大部分属于共同犯罪，且多数为村会干部之间的共同犯罪，村干部与其他人员的共同犯罪极少。例如某市一村委会的5名村干部合谋将100多万元征地拆迁补偿款挪用购买理财产品、基金产品案。5、犯罪的手段简单原始，部分犯罪单次数额较小。如某市一村委会的支部书记，利用职权私自保管本应发给低保户、五保户的存折，并私自将存折中的补助金取出私吞。由于村级财务管理混乱、账目不清加上监督不力，这类犯罪虽然易查处但不易暴露。6、因土地征用引发的案件呈上升趋势。近几年由于城镇化建设速度的加快和公路建设的需要，国家征用土地逐步增多多，因此村级干部所掌握、经手的资金量明显增大，给犯罪以可乘之机。
究其原因，主要包括：
1、制度不完善，财务管理混乱。虽然各级政府对村级财务问题越来越重视，并陆续制定了一系列有关加强村级财务管理方面的措施，但一些村在财务管理上仍然存在有法不依，有章不遵循等现象，村级基层组织的财务管理缺乏有效监督，乡镇代理记帐没有落实到位，不少村的帐务还停留在低级水平，账目设置不规范，财务制度不严格，村官权力过于集中，用白条子自领、自批、自用款项的现象较为常见，特别是经济欠发达地区，这一现象更为明显。
2、村委会干部素质普遍较低，特别是经济普遍欠发达的地区，文化程度稍高的村集体成员都外出发展，导致村一级人才匮乏，村委会干部的文化程度也因此普遍较低。在调查中发现，某市的所判决涉农职务犯罪案件中,只有20%为高中文化程度，其他均为初中及以下文化程度。知识层次低往往导致法律意识的欠缺，虽然知道有贪污、挪用公款等罪名，但对有关罪名缺乏深入了解。
3、村务公开不到位，缺乏有效监督。虽然按照《村民委员会组织法》的规定，村委会应当定期将村务公开，但不少村干部为谋取个人私利，不执行这些规定，或者故意打擦边球，敷衍了事，例如公开项目不齐全、公开内容不具体、公开时间随意等，以致公开流于形式。虽然村干部有意折扣公开村务，但由于大部分村民对《村民委员会组织法》缺乏了解，不清楚那些属于应公开项目，对自己所享有的权利缺乏了解，以致未能有效监督。
4、村干部权力相对集中，缺乏有效的监督制约。虽然按照《村民委员会组织法》规定，村委会决定问题应当采取少数服从多数原则，对涉及村民利益的事项应当提请村民会议讨论，但实际上村级基层组织的权力基本上集中在村委会主任、支书等个别人手中，大小事情由他们说了算，其他村委成员或是利益共同体，或不愿得罪人，不愿或不敢监督。由于内部监督薄弱，往往会导致收支无制约，财务审批一人说了算。
办法：
基于此，建议从以下几个方面进行规范和完善：
1、建立和完善集体资金专户管理制度及村账乡镇代理制度。从调研中发现，很多村委会没有设立集体资金专户，集体资金往往存在村支部书记或者村委会主任的私人账户中，且私人资金与集体资金混杂存放，财务管理的混乱往往会成为村干部职务犯罪发生的温床。因此，应由镇一级政府负责为各村在银行或信用社开设支票结算账户，预留各村财务专用章、村主办会计章和镇主管总会计章三个印鉴，专户存储村镇代理资金。除此之外，村级不得再设立其他存款账户。此外，还要实行账目款项分开管理，支票印鉴分开保管管理的模式，以达到防止贪污或挪用集体资金的目的。对于村一级日常的开支，可实行备用金制度，备用金数额根据各村的状况作出限制，对于超出限额的 大额支出及专项支出必须采取先申请后拨付方式进行支付。
2、建立和完善财务收入支出管理制度。目前我省村集体资金收入主要包括：征地拆迁补偿费、土地租赁费、厂房物业租赁费、山林承包款、集体企业资金、移民资金、救灾扶贫资金、社保资金、村级经费补助及其他代管款项。对于村集体任何收入项目必须及时全额缴存到专户中。对于村级资金支出要严格按照逐项限额审批办法，重大的开支事项应通过民主程序进行。此外，村一级收支所使用的票据应由省级统一印制，由镇一级保管和发放村委会使用，实行严密的票据管理制度，对于票据的领取、使用、回收都必须按照制度严格执行，坚决杜绝“打白条”的现象。
3、建立和健全民主和监督制约制度。除了规范村级基层组织财务管理外，还必须继续坚持村务公开制度，做到重大事项必须由村民大会讨论决定，每一次公布都要留底备查，镇级主管部门定期检查或不定期抽查，从而保证群众能有效监督，决不能敷衍了事。
4、提高村干部队伍素质。加强对村支书、村长的任职培训工作，要把法律知识特别是与职务犯罪相关法律的学习和教育作为培训的重点，同时进一步加大法治宣传力度，定期举办法治报告会、预防职务犯罪宣传活动，安排典型涉农职务犯罪案件服刑人员现身说法，对村干部进行警示预防教育，防微杜渐、警钟长鸣。同时还要加强村一级会计、出纳等财务人员业务培训，提高村务财务管理规范化；提高村级干部的待遇，继续推行并逐步加大选派优秀大学生担任村官的制度，为村官队伍注入新鲜血液，并进一步加大激励措施，吸引更多人才留在村一级。
5、增强外部监督，做到惩防并重。监管方面，除乡镇一级制定和严格执行干部联系包村指导财务工作责任制度外，还要成立由财政、经管、监察、审计等部门组成的监察机构，负责对村集体资金进行监察，特别是对重点村的监察，必要时进行审计，及早发现问题和制度漏洞，将问题解决在萌芽状态。同时，纪检、检察机关要积极预防和严肃查处村级集体职务犯罪，对涉农财政补贴，农村社会保障资金、征地补偿资金等各项农业救济款物，侵害农村集体和个人财产的职务犯罪行为，要依法依规从快从严查处，并及时发布典型案例，做到警钟长鸣，全力维护农村社会大局稳定。
