案类案号：提案第20140114号
案由：关于优化广东行政区划设置的建议
提出人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
中共十八届三中全会决定明确提出“优化行政区划设置”。一般而言，行政区设置主要考虑四个因素：一是人口，二是面积，三是经济总量，四是战略地位。改革开放30年来，广东经济地理发生了巨大变化，现行行政区划设置已经不适应未来发展的需要。“优化行政层级和行政区划设置”作为行政体制改革重要方向，广东有必要重新评估各个地级市设立必要性，重新进行行政区划调整，优化行政区划设置，以此为契机推动广东新一轮行政体制改革。
目前广东省共有21个地级及以上城市，地级及以上城市数量排名全国第一。根据2011年广东经济数据和人口数据，平均每个地级及以上城市常住人口和经济总量（GDP）计算起来并不低，平均每个地级及以上城市经济总量（GDP）为2630亿元、常住人口为500万人。但需要指出的是，不管经济总量还是常住人口数量，广州、深圳、佛山、东莞4个城市占了较大比重，其中，4市经济总量（GDP）所占比重为63.155%、常住人口所占比重为36.844%。如果扣除广州、深圳、佛山、东莞4个城市，计算剩余17个地级城市，则广东17个地级城市平均每个城市常住人口、经济总量相对较低，每个城市经济总量（GDP）为1196.825亿元，每个城市常住人口为390.267万人，其中，韶关、梅州、阳江、河源、汕尾、潮州、云浮7个城市经济总量（GDP）不满1000亿元，韶关、河源、阳江、揭阳、汕尾、潮州、珠海常住人口不满300万人。在城市管理幅度上，广东平均每个地级市及以上管辖县级行政区为5.76个，即使扣除东莞、中山没有所辖县级行政区城市，其余19个城市平均管辖县级行政区也只有6.37个。这些指标远低于江苏、浙江、山东等其他沿海经济发达省份。
导致广东地级城市过多和规模过小原因，主要在于20世纪80、90年代短时间批量设置地级市而成，例如，1979年深圳、珠海同时设为地级市，1983年佛山、梅州、茂名、江门同时设为地级市，1988年东莞、中山、清远、阳江、汕尾同时设为地级市，1991年潮州、揭阳同时设为地级市，1994年云浮设为地级市。时间短、缺乏严密认证、行政主导等为特征的城市化进程，今后广东行政区划优化设置决策应以此为鉴。
广东、江苏、浙江、山东四省地级及以上城市管辖县级行政区数量比较
省 地级城市 县级行政区 平均每个地级市所辖县级行政区
广东 21 121 5．76
江苏 13 104 8
浙江 11 90 8．18
山东 17 140 8．24
与东部沿海省份相比，广东现行行政区划问题尤其明显，严重阻碍了广东经济持续健康发展和行政管理效率的提高，具有表现在如下方面：
其一，广东现行行政区划中，各地级市中心城市经济实力与所辖区域严重不匹配，普遍出现“小马拉大车”和“大马拉小车”问题。“小马拉大车”主要表现在粤东西北部分地级市中心城市缺乏相应的经济实力，无力发挥应有的辐射作用和拉动作用；“大马拉小车”主要表现在珠三角中心城市（如深圳），由于所辖区域面积过小，不能充分发挥其经济中心城市功能。这种区划设置的不合理状况，既不利于城乡协调发展，也加剧了广东区域发展不平衡。
其二，党的“十八大”报告提出了行政体制改革的具体要求：“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”。如何降低行政成本？推进“大部委”体制是一个方向，但对广东而言，党的“十八大”提出的“优化行政层级和行政区划设置”更应成为深化改革重要方向。通过适当合并、调整现有地级市设置，可有效降低行政成本，提高行政效率。
其三，在30年的改革开发进程中，粤东西北部分地级市条件环境并不差，但其发展始终不如人意，究其原因，主要有两点：第一，在地方上已形成盘根错节的利益格局，在现行行政区划下窒息了改革活力，妨碍了改革。若无外来冲击，任何实质性改革在当地都很难有效贯彻；第二，区域性文化、体制因素阻碍了改革发展。要打破这种固化的利益格局和封闭保守的文化体制痼疾，行政区划优化是一个可行的切入点，以此为契机推动新一轮的广东行政管理体制改革，充分发挥粤东西北发展潜力，促进区域协调发展。
其四，新型城镇化是中国未来10年乃至更长时期社会经济发展最大动力，是中国成功跳跃“中等收入国家陷阱”的关键战略之一。未来城镇化的引擎就是一批有较强经济辐射带动能力、有创新活力的区域中心城市。广东如果不进行优化行政区划设置，势必影响广东城镇化进程，从而影响未来10年经济发展。广东与江苏相比，在整个城镇序列中，广东对薄弱的是地级市和县级市，广东最需要加强的也是地级市实力，只有这样，广东才能一方面大幅度降低行政成本，另一方面，又为广东未来发展增强后劲，缩小区域发展差异。
办法：
如何按照党的“十八大”要求，优化广东行政区划设置？具体建议如下：一是粤东地区，本身同属韩江平原，可把汕头、揭阳、潮州三市合并，建立潮汕市，借鉴安徽巢湖地级市拆分做法，拆分汕尾地级市；二是粤西的云浮市合并到肇庆市，云浮市降为县级市；三是珠海、中山、江门三市合并，建立珠江市，吸纳阳江部分所辖县市；四是湛江、茂名未来均以石油化工为主业，两市合并建立粤西市，阳江分拆，吸收阳江部分管辖县市；五是河源和梅州合并，以生态保护为主要功能；六是清远分拆，部分并入广州，大部分并入韶关；七是广州、佛山合并，并吸纳清远所辖少部分县市；八是深圳、东莞、惠州合并，并吸纳原汕尾管辖一些县区。只有这样，广东才能在未来10年缩短区域差距，同时激发新一轮改革活力。
