案类案号：提案第20140117号
案由：关于我省农民专业合作社发展中存在问题及建议
提出人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
农民专业合作社作为一种行之有效的制度，是新型农业经营体系的一个重要形式之一。国外合作社发展历史悠久，制度比较完善，在促进农业发展和增加农民收入的过程中发挥了重要作用。近年来，我国开始重视农业合作社的发展，目的就是初步解决小农生产和现代农业产业化发展之间的矛盾，实现农民增收、农业发展和农村和谐稳定。广东省目前在册的合作社有16000多家，这些合作社在延伸农业产业链条、促进产业结构调整、培养农民经营管理能力等方面发挥了积极作用，但仍存在一些不规范之处。
一、我省农民专业合作社发展中存在的主要问题
1、合作社种类单一、规模小、带动效果有限。由于合作社组建门槛低，一些地方只注重数量，不注重质量，也没有健全监管和淘汰机制，存在很多名存实亡的合作社。合作社之间仍然是“单打独斗、各自为政”，缺乏联合；合作社的管理人员普遍文化水平较低，缺乏农业科技知识和管理技能；在组织形式上，松散型多，实体化少。其原因主要是我国对专业合作社的注册和审批条件比较宽松，只要有7个人就可以组织发展合作社，不收费、不年检、没有注销机制。一些人成立合作社只是为了享受政府补贴或相关优惠政策。因此，相当一部分合作社从注册成立至今从未开展过活动或很少发挥合作社的功能，一些合作社成为了“休眠合作社”，只有少部分合作社运作比较规范。
2、较大的合作社多属“公司+合作社”模式，公司与合作社界限不清晰。一些农业规模企业设立合作社的目的是为了利用国家优惠政策，套取国家补助资金，从而组织当地农民凑人数设立合作社，这种合作社只具法律形式，成立后并没有按合作社的章程进行运作，更没有以合作社的名义开展农业生产经营活动，合而不作，成为“空壳合作社”。还有一些农民专业合作社则是以家庭人员出资，合作社的运作、利润分配往往由一个人说了算，成为“一人合作社”。国家财政补贴资金，定点支持“特惠”了一些合作社，但这样的合作社往往成为投资者的合作社，生产者成员则被边缘化，不参与合作社管理，也无法得到实惠。而由于劳动力价格上升，很多合作社的经营状况不佳，特别是新成立的合作社，由于土地入股少、地租高、农产品生产成本高，合作社很难盈利，基本处于亏损状态。
3、合作社专业技术服务人员的数量严重不足。从调研了解的情况来看，我省多数合作社的技术人员数量严重不足，大部分合作社没有合格的技术人员和管理人员。专业技术服务人员的技术水平往往直接决定了合作社的技术服务能力。调研中我们发现部分技术人员的学历层次较低，水平偏低，限制了相关新技术的推广；部分技术人员思想守旧，缺乏快捷获得相关技术信息的方法，经常决策失误。在合作社经营管理方面，大部分合作社采用的仍是会员自行分散销售产品的模式，这使合作社通过签订“大合同”的方式来提高销售价格的方式完全无法实现。另外，合作社规模小、产品雷同现象比较严重，形成了合作社之间的不良竞争，加之千家万户的小农户仍为农产品生产的主体，进一步导致农产品销售处于恶性竞争状态。
办法：
二、关于我省农民专业合作所发展的建议
1、改变过去只重数量不重质量的做法，健全监管、审计和淘汰机制
通过制定相关的监管政策，督促合作社建立合法完备有效的章程、内部管理制度和规范的利益分配机制，推动合作社走向规范化道路。加强合作社审计制度的建设，建立政府主导的、以审计机制为核心的外部监管机制和合理的淘汰机制。同时，推进农民专业合作社信用体系建设，定期对合作社进行信用评价。
2、财政补贴从定点支持向打造公平服务平台转变
我省目前对合作社的财政支持政策比较多，特别是发达地区都有相应的支持政策，而且各类支持的渠道较多，一些公司主导的合作社得到支持多，但合作社参与者多数是挂名，由于存在国家财政支持政策的“馅饼”诱惑，一些人跑关系、找路子搞不正当竞争，合作社成了公司敛财的工具，而一些完全由农民组成的合作社却很少得到政府的支持。因此，财政补贴也有待从定点支持某几家合作社转向打造公共服务平台。建议根据发展需要，由政府出资建成一些服务机构，使农户享受到低成本、便利化、全方位的社会化服务。其中农机、植保、水肥管理公共服务平台应该优先考虑。同时，鼓励建立高效的、市场化的以非政府服务机构为主的合作社服务体系。
3、加强对合作社负责人和技术骨干的培训
合作社负责人是合作社的重要组成要素，技术骨干是合作社开展技术服务的主力军，他们的能力与素质对于合作社能否顺利发展具有重大影响。由于农民专业合作社参与者大多是农民，合作社的负责人一般由所在村组负责人或当地的种养殖大户担任，靠长久积累的经验做事，难以适应现代农业规模化生产的要求。因此，应大力加强对合作社负责人和技术骨干的培训。对负责人而言，应强化信息获取技术、综合管理能力以及谈判技巧等方面的培训；对技术骨干，则应重视实用技术的培训。
4、建立基于土地“大合作社+家庭农场”的生产模式
我省人均耕地面积小且分散，土地流转价格高，已经成为限制农业生产规模化的主要因素。如在珠三角一些地区，土地流转费用目前已达到每年2000元/亩左右，这对利润低、风险大、劳动力成本高的农业产业形成了严重阻碍。因此，制定合理的土地流转办法，是农业规模化和产业化的根本保证。合作社的土地使用形式应该以农民土地入股为基础，通过制定扶持入股土地的政策或以社保换土地的政策，进行土地流转；同时大力支持以合作社内部成员先土地入股，再以成员家庭农场为主的适度规模经营的生产模式，这样才能减少土地成本和劳动力成本，保证合作社的可持续发展。
5、设立特色农业和设施农业的保险险种
近年来，广东省自然灾害特别是台风频发，给农民带来了巨大的经济损失，特别是规模化生产单位的损失巨大；禽流感等病害的流行或突发，会导致大规模集中灭杀，也会对养殖户造成巨大损失，从而对农业保险的需求十分强烈。广东已经对水稻等大田作物实行了覆盖全省的保险，但其他险种缺乏。现代农业一般是高投入，高产出，遇到突发灾害损失大。因此，政府应增加地方保险补贴资金，对现代特色农业和设施农业设立保险险种。
6、鼓励合作社之间建立合作联社，扩大规模化
我省一些地区已经出现了自发组织的合作联社，这可以部分解决小规模的合作社生产方式以及合作社之间经营内容雷同的问题。合作社之间由竞争关系改成联合，合作社的作用不但可以得到有效发挥，还会减少整个产业链成本，提高产品的竞争力。各级政府应结合本地实际，出台相应的扶持政策，鼓励合作社进行联合，适时扩大规模，引导其向综合性、跨行业方向发展，以此提升合作的服务功能和市场竞争力。建议在省级建立专业型、服务型合作社联盟，通过扶持政策鼓励市县建立专业型、服务型合作社联社。
