案类案号：提案第20140140号
案由：关于完善我省留用地政策，促进城镇化建设的良性循环的建议
提出人：民革广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
案由分析：
留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。我省现有关农村留用地政策的文件主要是《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》（试行）（粤府办<2009>41号）（以下简称文件）。该文件发布以来，各地为被征地农民提供了留用地，有的村集体利用留用地建造标准厂房、商业楼，兴办市场，或者以土地作价入股二、三产业。因此，这些村的农民可以保有长远稳定的收入来源，生活水平能够随着开发和经营的留用地收益的增长而得到不断的提高，他们在城市化进程中受益匪浅。
但是，文件在执行过程中遇到了一些问题，与此同时地方政府在帮助农村开发留用地的工作中，也存在一些不足。
在涉及文件实践的方面，一是国务院批准用地的单独选址项目，按定额标准核定规模时，不能将留用地一并打包上报，相关留用地指标和报批难以落实，同时《划拨地目录》中没有留用地供地的名录，文件也没有就解决这些问题做出规定。二是留用地选址困难，文件没有规定留用地农民选址的优先权，文件只规定留用地选址“必须符合当地土地利用总体规划或者城乡规划”，而这些规划大多数没有考虑留用地问题，故此在留用地选址博弈中，城乡规划成了挡箭牌，农民往往失利，得不到地或者得不到好地。按文件留用10%-15%，但是各地留用地就少不就多，10%已经成为最高限额。三是没有规定相应的留用地严格监管机制，如设立管理台账等。四是农村留用地开发利用管理工作没有列入各级政府工作考核范围，如何帮助村集体开发利用留用地，确保被征地农民的长远利益得到实现，各地鲜有相关工作计划。
在村集体开发留用地时遭遇到的难题方面，一是启动资金压力大，特别是自主开发项目，面临的启动资金压力很大，大多数村集体财力有限，在征地拆迁补偿款没有到位或者数额不大的情况下，要启动投资几千万上亿元的留用地项目，资金很困难，同时很难在银行获得贷款。二是招商引资很不容易，由于招、拍、挂政策抬高了合作门槛，加上现在企业融资也比较困难，留用地合作招商难度加大。三是上级对留用地开发缺乏全局性组织指导、整合包装、宣传推介等应有的帮助，村集体在留用地开发方面都是各自为政，村集体也很少有熟悉项目预测、前期报批和后期管理业务的干部，而且村集体对项目的业态定位琢磨不定，不少留用地错过了宝贵的有利开发时机，同时，在业态选择上存在着一定局限性。四是留用地项目建设没有绿色通道，从指标核准、预拨到办理建筑工程施工许可证等等工作，全过程涉及数十个政府部门，可能需要盖100余枚公章，耗时很长。五是运营管理水平不高，已经开发的留用地项目，以合作开发项目较多，一般由合作方负责运营管理；而自主开发的项目基本上以出租方式获益，村集体很少参与项目的具体运营，留用地项目的经济效益没有能够很好发挥。
办法：
建议：
可以预见，随着中共十八届三中全会后城镇化进程的加快，政府征收农村土地的数量会相应增大，留用地问题可能越来越突出。所以省政府要未雨绸缪，进一步完善我省留用地政策，加强各级政府对留用地的管理、开发工作，从而确保被征地村民的长远利益，进而形成城镇化建设推动经济持续增长、社会和谐稳定，随之又促进城镇化建设的良性循环。
一方面，应研究修改《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》，弥补不足，细化操作条款，再经省人大会议审议通过，建议主要增补下列内容。一是要按照城乡中长期发展规划征地总需求建立充足的留用地储备，编制撤村建居布点和留用地规划。力求把最好的地留给农民，在征地过程中先备留用地，后征地；二是国务院批准用地的单独选址项目征地，所需留用地由市县在留用地储备中解决；三是对于单位征地面积失地人口比重大的征地项目，留用地不得低于15%；四是土地出让时除国家收取的税费外，应将土地出让金全额返还村集体，使村集体在留用地项目开发时有必要的资金保障；五是要建立严格的留用地监管机制。设立留用地台账，对留用地的指标拨付、开发利用或者招、拍、挂等市场化操作结果及时登记；六是要建立留用地开发绿色通道。对于留用地开发报批简化程序，高效处理，还要广泛征集来自社会各界的其他合理建议。
另一方面，应完善各级政府对于留用地的管理工作。一是将农村留用地开发利用?理工作列入各级政府工作考核范围。对于工作不力导致留用地闲置的、开发投资严重失误的、经营管理严重不善的，追究相应责任。二是各级政府设立留用地开发建设领导小组或者办公室，统一领导留用地管理、开发工作。三是对于留用地指标管理，可灵活采取核发、预支和调剂等方式。村集体可以申请在留用地理论总面积范围内按比例预支留用地指标；不同村集体之间可自行协商对留用地指标进行调剂；解决具体留用地项目开发时的指标缺口。村集体自主开发的，按协议方式供地；合作开发的，按招、拍、挂方式供地，土地出让金核拨给村集体。
四是按照科学性、前瞻性原则，高标准规划建设留用地项目，做到布局科学、业态合理。五是着力解决留用地开发融资难题。说服村民从长远利益出发，充分利用征地拆迁过程中获取的补偿款项，集中资金投入留用地项目。留用地项目在建设过程中除规定上交国家税费外，其他层面的各项税费以项目补贴形式全部返还给村集体。加强与银行等金融机构的合作，以土地和房产为抵押，努力探索债券、信托等市场模式。六是提升村集体的项目经营管理能力。村集体在项目公司中持股比例不低于51％。大力引导村民抛弃坐享租金的传统观念，变房东为业主，变出租经营为自主经营，实现项目效益最大化。引进、优待优秀专业人才，弥补智力不足。
