案类案号：提案第20140146号
案由：加强地方立法 规范社会组织发展
提出人：民盟广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
社会组织是指在民政部门登记的，不以营利为目的，不同于政府机构和市场组织，以社会服务为基本功能的，具有自愿性和独立性的行业协会、民办非企业组织、基金会。加快社会组织建设和发展是深化社会体制改革的重要内容，有利于完善社会主义市场经济体制，促进社会和谐发展。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“正确处理政府与社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确责任、依法自治、发挥作用”。当前，我省社会组织的整体发展水平和规范化程度与发达国家相比有明显差距，尚无法有效承接政府职能转移，无法适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，因此，通过加强规范和管理，培育出一批发展规范、依法自治、充分发挥公共服务作用，激发社会活力的社会组织已成为当务之要。
2000 年以来，广东省社会组织发展迅速，全省经民政部门登记的社会组织从2000年的不足8000个增加到2012年的35324个，年均增长率超过10%，至2013年9月底，进一步增加到42582个，较去年同期增长28.4%，已成为我国社会组织数量第一大省。但是，我省社会组织发展的水平不高，规范化程度亟待完善。具体来说，存在以下几方面的问题：
1、立法滞后，影响社会组织规范化发展
尽管我省已经出台了《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于发展和规范我省社会组织的意见》、《广东省民政厅关于社会组织评估管理的暂行办法》、《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》等有关社会组织管理的部分规范性文件，但这些法规文件多属于法律效力层次较低的地方性政府规章，部分甚至属于暂行法规，缺乏系统性，相互协调性不强，在很多方面都存在法律空白，无法适应社会组织快速发展的需要。法规的不完善导致我省社会组织存在主体不清、职能不明、定位不准、功能紊乱的现象：有的独立性不强，依附于行政单位或完全沦为行政单位的傀儡，具有很强的官办或垄断色彩，有的则变身为“二政府”，成为“计划性手段的变种”。
2、社会组织承接政府职能转移缺乏制度保障
《政府采购法》是规范政府购买服务和职能转移的主要依据之一，却未把政府为公众提供的公共服务列入采购范围。而我省颁布的《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》和《政府向社会组织购买服务暂行办法》，对政府职能转移和购买服务的事项范围仅有原则性概括而无明确规定，对职能转移和服务购买过程中的操作程序、监督制度以及社会组织承接职能的绩效评价也缺乏详细规定，政府职能转移变为政府在无监督情况下的自由裁量。如此一来，政府职能转移和服务购买的事项或多为“鸡肋”业务，或为指定单位所承接，且难以做到“权随责走、费随事转”。生存和发展的需要迫使社会组织将搞好政府关系作为开展活动的主要内容和目的，各种幕后交易屡禁不止，并最终导致劣币驱逐良币。
3、社会组织规范化发展的外部监管乏力
我省对社会组织的监管，主要是通过民政部门的年检制度进行的。面对成千上万个社会组织，仅凭民政部门有限的管理人员无法真正实现有效监督。年检内容仅限于一般性情况的了解，并没有细化、明确年检的标准，也导致一些社会组织打“擦边球”，进行不当甚至违规操作。此外，年检内容都是由社会组织自行申报，没有独立的中介机构进行鉴定和评估，很有可能导致内容的失真。
4、社会组织内部自律机制不健全
我省社会组织素质良莠不齐，自治能力薄弱，内部制衡结构缺乏制度性保障，主要表现在：一是部分社会组织内部管理松散，财务制度混乱，内部监督机构不完善，理事会不“理事”，监事会不“监事”；二是活动异常，有的社会组织开展活动不正常或根本不开展任何活动，有的则超出业务范围开展活动，如违规借贷、挪用专项资金，甚至大搞封建迷信和为境外敌对势力搜集情报等违法活动。
办法：
建议广东省人大尽快制订出台《广东省社会组织条例》（下称《条例》），为规范和培育我省社会组织发展提供基本法律依据和原则性指导。《条例》应就以下内容进一步制定相关细则。
1、明确主体及职能定位，规范社会组织良性发展
考虑到行业协会、民办非企业组织、基金会三类社会组织在特性上存在较大差异，《条例》应对三类社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、运行机制分别做出明确而具体的规定，厘清政府与社会组织之间的职能边界。比如，社会组织的机构、人事和财务应与国家行政企事业单位和协会会员分立，不得?国家机关、事业单位和协会会员合署办公，确保主体独立、政社分离；又如，行业协会可按照行业分类及小类标准设立，也可以按照经营区域、产业链环节、产品类型、经营方式、经营环节及服务类型设立，从而突破一业一会的限制，打破事实垄断。
2、加强相关机制建设，规范社会组织承接政府职能转移
建立政府职能转移和购买服务目录的动态调整机制和监督机制。首先，政府应每年向社会公布当年的政府职能转移和购买服务目录，而且应遵循不断扩大政府职能转移范围及提高转移职能的社会效益和行政效能的原则，逐年新增或调整项目，并提交同级人大审议。其次，在《政府向社会组织购买服务暂行办法》基础上进一步完善社会组织承接政府职能的程序及招标、评审机制，有关文件及评审结果应及时向社会公布。再次，转出职能或购买服务的政府部门应承担相应的监督管理及绩效评估职责，督促接受转移或委托的社会组织制定实施细则，经审核后予以公开，并根据完成情况评估承接单位资质，适时调整转移或购买对象，重新发起委托或招投标。最后，政府转移职能过程中，明确与转移职能相关的行政经费必须相应向社会组织转移，建立健全“权随责走，费随事转”的配套财政制度和审计制度。
3、建立健全外部综合监管体系，促进社会组织健康发展
《条例》应明确社会组织的各登记管理和业务主管部门的监管职责及监管范围，建立健全社会组织的信息披露制度、重大事项报告制度和公众投诉制度，有效形成联动协调的监督合力机制，建立我省社会组织综合监管体系；同时，改革社会组织年检制度，变年检制度为信用监管制度，由民政部门牵头，与工商、税务、金融、公安、司法系统联网建立社会组织的征信平台，社会组织每年应将当年的活动情况、奖惩情况、信用记录、司法记录进行报告，并在征信平台上经相关职能部门确认。建立和完善社会组织退出机制，设立信用活动异常名录，对活动状况或信用状况出现异常的社会组织要视情况责令其限期整改，甚至吊销其主体资格，并将负有直接责任的会长、理事等列入黑名单，从而有效地激发社会组织运作活力，规范其运作模式。
4、建立健全内部制衡机制，增强社会组织自律自治能力
《条例》应将我省社会组织的组织、议事、选举、人事、财务管理、内部监督等制度通过立法形式予以确立，并及时出台如组织章程范本、管理制度范本等相关的示范性指导文件给予指引，通过完善社会组织的内部治理结构，建立健全权责明确、协调运转、有效制衡的法人制度，充分发挥如监事会等内部机构的监督作用，形成权力制衡机制，提升其自治能力，增强其自律能力。
