案类案号：提案第20140165号
案由：关于尽快出台《广东省海岛管理与保护条例》的建议
提出人：民盟广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
我省是海洋大省，拥有海岛1429个，海岛陆域总面积1619.6平方千米，海岛岸线总长2433.6千米。以海岛为依托大力发展海洋经济，将是我省提升经济发展速度和质量的重要助推力。我国于2009年颁布了《海岛保护法》，2011年我省也制定了《广东省海岛管理与保护规划》。但规划不等于立法。经过调查发现，我省在海岛管理、保护、开发利用上存在十分突出的问题，如阳江、惠州等地一些优质海岛正在被侵略性地开发利用，不仅使公共自然资源被长期侵占，甚至会造成海岸地的变异。而一旦大面积的高楼大厦建成，将对海岛的管理和保护形成难以根治的硬伤。若照此下去，十里银滩很快就将无可挽回地消失了！而此类乱象，在我省许多地方都不同程度地存在。因此，尽快出台与《中华人民共和国海岛保护法》相配套的地方法规和政策规定成为当务之急。
对广东省海岛的管理和保护立法，有着十分重要的意义：首先，用立法将海岛保护与利用提升到我省海洋发展的战略高度，推动我省海洋经济的快速发展，确保我省在新一轮经济改革发展中继续充当排头兵。其次，加强海岛的分类管理保护，维护海岛及其海域的可持续发展。海岛是稀缺资源，保护好我省的海岛与相关海域，就是保存我省可持续发展的资源优势。再次，严格规范海岛开发利用秩序，坚决制止损害海岛、海域的不法行为，实现海岛的合理开发与可持续利用。
造成我省海岛管理与保护方面诸多问题的原因有以下方面：
1、管理权属交叉混乱，权责不明
有关海岛的土地、海域、植物、规划、旅游等分属不同的政府部门，关于无居民海岛使用的审批、项目报建、产权登记等难以开展，如国家海洋局于2011年将惠州七个无居民海岛列入第一批可开发的岛屿，至今却无法开发利用。
2、海岛巡查勘测无充足保障
巡查勘测是进行海岛管理和保护的基础性工作，由于海岛分布零散，许多远离陆地，按《定期巡查规则》每季度船舶不少于2次的要求，需耗费大量的人力、物力和财力。目前海洋渔业管理部门普遍存在人员短缺、经费不足、装备落后的状况，而地方政府对海岛保护执法经费没有列入同级财政预算，因此，无法保证定期全面的海岛巡查勘测。
3、监督整治缺少硬性规定
不适当的开发以及监督整治不力，使得目前我省面积在500平方米以上的海岛数量比上世纪90年代减少了83个。《海岛保护法》虽然赋予海监部门有执法权，但没有明确海监有采取行政强制措施的权力。在海岛保护执法检查中，对于不配合检查甚至多次警告仍不停止违法用岛的违法行为，海监部门缺乏有效的应对措施。
4、有偿开发利用不规范
一是地方政府在审批时容易受利益驱动进行急功近利的不当开发利用；二是无居民海岛的市场价值评估、出让条件及方式、出让费的归属、出让后的监督管理、生态环境保护、海岛损毁的整治修复责任等不明确，无法操作；三是海岛使用权的确认和流转等无法可依。
办法：
我省应将加强海岛保护、发展海洋经济提升到国民经济发展的战略高度去认识。鉴于上述问题在我省具有普遍性和严重性，建议尽快通过制定《广东省海岛管理与保护条例》（以下简称《条例》）加以明确和规范，并有针对性地明确如下内容：
1、细化海岛管理与保护的职责权限及配合机制
明确海洋行政主管部门对海岛进行管理的具体内容、方式和职责，其他如国土、规划、林业、旅游等相关部门在海岛管理与保护上的权限，以及各部门之间如何配合等，理顺海岛管理、保护机构之间的各种关系。
2、解决《海岛保护法》颁行前后的制度衔接
在《海岛保护法》颁行前已经获得使用权的海岛、弃用的海岛、闲置的国防用途海岛等，应当明确进行核查、确权和登记，重新发放或者收回使用权证，以促进海岛资源的有效利用。
3、明确划定公共海滩的范围，任何人不得侵占、破坏
海景、海滩是稀有公共资源，是海滨旅游的主要景观，必须严加保护。《条例》应当明确划定海滨建筑物与海岸线、沙滩之间的距离，比如3公里或者5公里，规定不得因相距太近而侵占公共资源，不得妨害公众游览海滨，不得在一定距离内遮挡观海的视线，不得将生活污水向海水排放，不得毁坏海滩、海岛等。
4、坚决惩治乱建乱占公共海景资源等违法行为
对违反禁止性规定者，《条例》可以整合不同的法律惩戒措施加以惩治。如对违建要坚决拆除，对污染海洋环境者依海洋环境保护法予以处罚，对违法损毁海岛、海滩等行为，可以使用?事、行政等多种手段加以管控。
5、将海岛管理与保护的费用纳入政府财政预算
加大对海岛基础设施建设和生态保护的资金支持力度，提升海岛基础设施质量和基本公共服务能力。解决海监执法人员的编制和待遇，增加执法设施装备的投入，为海岛管理和保护提供有效保障。
6、鼓励海岛的生态建设和有偿开发利用
建立海岛使用权制度。明确海岛使用权的取得方式、权利内容、确权程序、流转、法律责任等。引入社会资金和民间智慧开发建设海岛，让海岛更好地为社会谋福利。
为防范地方政府急功近利和不负责任的审批行为，《条例》应当明确由省级人民政府统一制定关于海岛开发利用的审批条件，对于不符合条件的审批，要坚决追责。《条例》还应明确无居民海岛的市场价值评估、出让条件及方式、出让费的归属、出让后的监督管理、生态环境保护、海岛损毁的整治修复责任等，以便于操作。
