案类案号：提案第20140203号
案由：加强受法定监护人伤害的未成年人保护工作
提出人：农工党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
未成年人遭受法定监护实施的严重人身伤害的新闻逐渐增多，有的致伤致死，后果严重。人们除了呼吁对法定监护人严惩之外，更对事件中暴露的“个人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的街坊态度、“清官难断家务事”的政府职能部门缺位问题发起了广泛的探讨。
近年来未成年人遭受法定监护人伤害的事件时有发生，例如2011年7月广州市番禺区一对父母因怀疑8岁女儿偷了60元，施酷刑“教育”致女儿死亡；2013年6月21日南京发生的震惊全国的“饿死女童案”；2013年8月黑龙江一位父亲因迷信“在女孩儿身上扎针下胎生男孩”而对刚出生56天的女婴扎4根钢针，扎透内脏；2013年9月广州市番禺区发生父亲强奸未成年女儿的案件。父母本应是孩子最温暖、安全的保护港，但上述事件却令闻者心惊！分析上述样本事件，除了这些法定监护人本身学历偏低、生活压力大导致的责任心缺失、心理扭曲以及不科学的传统思想（尤其是迷信）外，事件发生、进展、恶化的过程中已经获知相关情况的个人、机构和政府部门的不作为、少作为也是导致了最终悲剧的重要原因。而更令人费解、无奈的是，面对来自公众的质疑，上述个人、机构和政府部门纷纷表示自己已经尽了法定的相关责任和义务。
针对此问题，我们对我省现行涉及未成年人保护的主要法规和机制进行了分析，发现主要问题如下：
一、立法不够完善
针对法定监护人致未成年人重伤甚至死亡的事件，由于性质已经从“家庭内部矛盾”转变为了“公诉案件”，我国现行的变更监护人及监护人承担刑事责任的法律规定相对规范得多。然而，针对监护人长期伤害被监护人但尚未构成犯罪的情况，法律规定则存在“断层”和盲区。例如相关条款规定了在父母侵害未成年子女的情况下，父母所在单位、居民委员会应对其劝诫、制止，但是如果劝诫、制止无效，上述单位是否具备“强制分隔，临时监管”的权力和责任以免除未成年人继续遭受伤害，同时强化“劝诫”的效果呢？相关法规并没有明确规定，现行的《广东省未成年人保护条例》也没有进一步的相关说明。
二、机构职能配置有所欠缺
《未成年人保护法》第四十三条仅针对“流浪乞讨、离家出走、生活无着、孤儿、父母或其他监护人不明的未成年人”规定了未成年人救助机构、儿童福利机构的临时监护责任，但对于被法定监护人长期伤害的未成年人，在救助过程中的临时监护问题却是空白，反映在现实中就是对监护人消极履行监护职责或恶意侵害被监护人的权利缺乏实质救济手段，以至于在南京“饿死女童案”中，所有相关人员、单位都觉得自己已经尽了监护的责任或没有监护的义务。类似的，《广东省未成年人保护条例》第五十四条针对未成年人“生活无着”的情况规定了“未成年人可以直接或者通过监护人、所在学校、基层群众性自治组织向民政部门申请生活安置”，但对遭受法定监护人伤害的情况并没有明确规定。
三、关联部门各司其责未能相互协调
由于目前适用于我省的未成年人保护相关法规对未成年人遭受法定监护人伤害情况下政府部门和社会机构的临时监护工作规定有所欠缺，所以在实际配套的政府部门设置中也没有相应职能，社会机构提供此类情况下的监护服务更是无据可依。以至于具备监护能力的政府部门和社会机构在此类事件中无法相互协调，职能上也相应出现空白，面对公众质疑和谴责时也只能陷入没有明确授权无法救助的尴尬地位。
办法：
事实上，在保护未成年人免于遭受法定监护人伤害的工作中政府及其相关部门不仅是法定监护人的监督者、未成年人权益的最后保护者，同时也应当承担未成年人监护工作的协调者和“过渡站”的责任。首先为遭受伤害的未成年人临时监护做出强制性的授权安排；其次通过职能搭配将现有的未成年人监护工作阶段串联起来，打破不同部门之间的壁垒；最后使得未成年人可以“有进有出”地在遭受伤害的不同程度和阶段都能获得施害法定监护人以外的第三方有效监护。针对上述问题，借鉴其他国家和地区的有效现行制度，提出我省完善对遭受法定监护人伤害的未成年人保护工作具体建议：
一、完善相关法规实施细则
借鉴北京上海的先进经验，完善立法。
2004年1月1日实施的《北京市未成年人保护条例》对北京市内各级政府有关部门、社会界别提出了设立“未成年人保护委员会”的要求并明确了委员会职责，对资金来源做了明文规定。更为重要的是，该条例第五十六条首次规定“市人民政府设立未成年人紧急救助机构，对因受虐待或者其他家庭问题需要帮助的未成年人提供救助”，直接弥补了《未成年人保护法》的空白，使政府部门在该类事件发展过程早期就可以及时介入。第六十六条更明确规定了在监护人侵害未成年人合法权益的情况下未成年人自身、相关社会组织、邻里等广泛的法律援助申请权利和义务。2005年3月1日实施的《上海市未成年人保护条例》除了规定设立“未成年人保护委员会”的要求、职能、资金来源等，也在第四十二条概括规定了未成年人在遭受父母或其他监护人侵害时可以向包括公安、未成年人保护机构、共青团、妇联、学校、居委、村委请求保护的权利及相关部门必须救助的义务。
上述地方法规的规定，弥补了《未成年人保护法》的不足，在法律层面赋予相关机构、社会团体实施救助、保护的权利和义务，使其难以免责。对此建议我省在《广东省未成年人保护条例》的修法工作中予以借鉴，明确在未成年人遭受法定监护人伤害的情况下，哪些政府部门、机构有义务进行临时监护，相关部门和机构之间如何衔接、协调，使未成年人遭受法定监护人伤害，法定监护人不适合继续监护情况下的未成年人监护工作在各个环节都有相应法规授权和赋责，各政府部门、社会机构、个人等都能依法找准定位，进而形成能够连续运作的、互相衔接的工作体制。
二、增设政府部门和下属机构的相应权责
《广东省未成年人保护条例》已将全部主要政府部门、社会组织都列为了未成年人保护的责任机构，且在第五十二条规定了学校、公安机关和群众性自治组织街道未成年人求助应当提供救助措施的义务，第五十五条规定了相关部门依法查处的责任，但是第五十五条和第五十六条并没有对不履行前述义务和责任的单位、个人作出有力的惩罚规定，而是“轻描淡写”地规定了“可以建议……给予处分”。地方立法对于相关部门门权、责规定的不充分反应到实际政府部门职能设置中便是相关部门或职能的缺位。以广州市为例，截止至2012年广州市民政局公布的社会福利院有6家，共计1595张床位，主要吸收的是孤儿、社会流浪儿童，而家庭未成年人保护工作主要在街镇社区服务中心开展。但是，经过对广州市街镇社区服务中心未成年人保护工作相关信息的网络检索发现，街镇社区服务中心主要的未成年保护工作展示集中在开展暑期活动、自我保护宣传活动等事项上，并没有对遭受法定监护人伤害的未成年人进行救助的工作内容或工作机制。因此，我省有必要利用现有的部门、平台，以整合资源的方式增设相应职能，使受害未成年人有求助的具体途径，在救助后能够得到妥善的安置，同时施暴的监护人应受到教育惩戒，直至其被证实停止伤害。
三、提供相应财政资金支持
为受害未成年人提供救助、服务，必然需要专门的场所、设施和人员配置。在利用现有的福利院等机构资源的前提下，为相关部门、福利院、社会组织提供有条件的财政支持是必要的。同时通过地方立法，要求该施暴监护人最终全部或部分（根据其经济能力设定相应条件）实际支付在政府部门、社会机构代为临时监护的过程中产生的基本费用，以达到惩戒和财政减负的效果。
四、设立不良记录法定监护人的监督体系
据统计的数据显示，在广州市未成年人刑事案件中，非本地户籍未成年人比例较高，甚至有30%的案件法定监护人缺失。血缘而产生的亲情关系是其他关系无法替代的，从现实角度出发，受害未成年人并非一概可以与施害监护人脱离监护关系，而是可以有条件的继续接受其监护。为此应配套建立针对存在伤害被监护未成年人的不良记录或倾向的一类监管工作机制，通过发动社区、居委、公安等部门对该类家庭的长期监督、考核，进一步落实其依照《广东省未成年人保护条例》承担的保护未成年人的义务。通过对具体工作机制的完善，避免像南京“饿死女童案”中出现的街道、公安、邻里明知其母亲有多次长期外出不归的不良记录，但未有效尽到监督责任、没有强制干预错误行为，导致女孩被饿死的悲剧。
