案类案号：提案第20140207号
案由：推进华侨农场改革发展工作中合理利用土地并维护原住民合法权益的建议
提出人：致公党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
按照《广东省人民政府办公厅关于进一步推进华侨农场地区改革发展的若干意见》（粤府办[2013]4号，以下简称省政府办公厅4号文件）的决策部署，应理顺华侨农场管理体制，确保在2015年实现“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”。如何在巩固华侨农场改革发展成果的基础上，在推进改革发展过程中合理利用土地并切实维护原住民合法权益，是一个亟待解决的重大课题。中国致公党广东省委员会在组织了实地专题调研的基础上，深入探讨了华侨农场当前改革工作中面临的困难、障碍，以及应对思路和措施。
一、推进华侨农场体制改革中，在土地利用和经营管理存在的问题和发展制约因素
（一）缺乏科学合理的产业规划，农业产业化发展较为缓慢
按照省政府办公厅4号文件的精神，应在2015年使华侨农场的经济建设在工业化、城镇化、农业产业化（即“三化”）取得根本性突破，提高广大职工和归难侨的生产生活水平。但在调研中发现，虽然近年来各华侨农场在各方面支持和帮助下，生产能力和效率都得到了很大提升，但相当一部分仍缺乏科学明确的产业规划，没有培育和形成优势突出、特色鲜明的农业产业带，农作物的种植水平和生产效率仍不能符合产业化的形势要求。农场职工普遍缺乏科学有效的种植指导，种什么怎么种等产业发展问题仍缺乏规划先导，有些职工只能将承包土地再成片转包出去，获取较为微薄的转租或转包收入。
调研中还发现，缺乏科学的产业规划与经营体制改革仍然滞后有很大关系。在农业生产经营中，没有积极发展专业经济合作社、专业协会、中介组织和农业社会化服务组织，组织化程度不高， “公司+基地+农户+标准化”的经营产业模式没有真正形成。承包土地虽然成片或分片转包（转租）给其他公司作农业生产基地，并且也可以参与农业生产以获得报酬，但获得的经济效益十分有限。
没有农业产业化所必须的现代企业经营机制作保障，从而缺乏科学合理的产业规划，因此在土地利用方面也无法做到科学长远的规划，土地利用集约化水平自然无法有效提高。
（二）“同富裕工程”进展乏力，而用地规模和用地指标又反过来制约华侨农场经济的加快发展
华侨农场的土地基本上是国家划拨的，其最大的优势之一在于国有土地资源丰富。但如果既没有先天地理位置的优势，又缺乏科学合理的产业规划，无法通过“筑巢引凤”的方式带动产业发展，“同富裕工程”自然进展乏力。另外，一些地方政府在土地利用总体规划修订过程中对华侨农场重视不够，也缺少前瞻性，造成已经发展起来的或在招商引资方面取得实质进展的华侨农场，却又遭遇用地规模偏小甚至无用地指标的困局。。
（三）部分华侨农场的土地确权工作仍不明晰，失地原住民的生活保障不足
个别华侨农场由于体制改革不完善导致华侨职工和原住民利益受损，影响社会和谐稳定。如岗美华侨农场改制方案，将轮水办事处、岗美办事处的5091亩土地和场部中心区的100多人划入岗侨工业园后，原来在该土地上生活的1500多居民人地分离后，生产生活保障没有得到很好的解决，普遍诉求无土地可耕种，担心日后生活没有保障。而岗侨工业园与阳春市的关系还没有理顺，土地开发利用难度大。这些都制约了华侨农场今后的经济发展。
在华侨农场旧房改造工作中，前期各方面筹集资金建设起来的职工住房，其建设用地属于国有，但地上建筑物却没有房地产权属的确权登记。而这些房屋的建设资金职工本人的出资也占了相当大的部分，不明确权属对今后职工的生产生活及财产继承都将留下很大的不便和隐患。
办法：
二、深化华侨农场经营机制改革，加快推动土地利用和经营管理的建议
（一）优化、整合资源配置，发展适度规模经济，提升土地集约化管理水平
对于已经成立经济技术开发区、工业园或已经成功引进工商业项目、产业基地的华侨农场，应着重提高土地集约化利用水平，节约集约使用土地，提高土地利用率。应总结推广深圳光明、肇庆大旺等比较成功的华侨农场的经验做法，在做好“同富裕工程”，积极开展招商引资工作的同时，也要合理安排产业规划，合理安排好辖区内的经营性用地、工业用地，坚持“先规划后发展”，确保节约集约用地落在实处。对用地规模较大的建设项目，可分期供地分期建设，并在编制项目计划、规划时还要预留一定的发展用地。既要把握好当前对华侨农场政策倾斜的有利形势，也要加强自?经营管理水平，避免因规划失当、用地规模指标不足而使优势企业、项目流失的情况出现。
类似肇庆大旺的成功经验固然值得推广，但也应该清醒的看到，由于很多华侨农场地处位置较为偏远，其成功经验只能借鉴而无法复制。对于发展工业项目可能性不大的华侨农场，应大胆探索和推行特色农业、现代农业建设，发展农业产业化经营，实行“公司+基地+农户+市场”的经营产业模式，积极发展专业经济合作社、专业协会、中介组织和农业社会化服务组织等，着力提高组织化程度。
对于类似阳春的马兰、留垌、三丰、十二排华侨农（林）场这种规模偏小、地域相邻的情况，可以在坚持“三融入”改造的前提下，大胆探索经营体制的创新改革，成立以特色农业种植的龙头企业。在依法、有偿、自愿的前提下，农场职工以其土地承包经营权入股，企业将经营性收益通过“福利股”、“人头股”等形式分红给职工。企业招聘员工时，原农场职工可以优先录用，获取工资性收入。妥善、彻底清理整合之前种植业分散经营、缺乏引导和规划的局面，调整和优化农业生产布局和农作物品种结构，引进和推广先进农业技术。这种以龙头企业带动农产品产业基地、农户、市场的模式，也同样适用于其他不适合发展工业项目的农场。
但需要注意的是，成立这种带动华侨农场经济发展的龙头企业，必须严格依照法律和现代企业制度的要求，使其成为真正的市场主体，防止回到过去政企不分、管理水平落后的老路。应该允许甚至鼓励其他地方的优秀企业以联营、持股等方式，与华侨农场组成新的经济体，带入先进的管理制度和观念，促使企业经营尽快步入正轨并健康发展。
（二）对农场职工住房明确产权登记，支持并引导包括土地承包经营权及住房产权的流转，摆脱或减轻农场职工对土地的依赖
在调研中发现，近年来开展的危旧房改造的民生工程，有相当部分是没有明确住房产权登记的。而《广东省华侨农场危房改造的实施方案》（粤侨办[2012]54号）明确要求，华侨农场危房改造应参照住房保障有关政策，明确房屋产权，按规定办理房地产权属登记。调研中还发现，有很多农场职工或其子女都已外出务工或经商，甚至已在外安家。他们很多都已没有再回来参与农业生产的意愿。针对这种状况，应该在坚持依法、自愿、有偿的前提下，支持并引导住房产权和土地承包经营权的流转，以尽快使这些原农场职工及其子女摆脱或减轻对土地的依赖，让更需要更愿意参与农业生产的劳动力补充进来。土地和劳动力都是基本的生产要素，让其合理流转才能更有效的激发经济活力。明确职工住房产权登记，还可以依法保障他们包括婚姻、继承等民事权利的实现，维护社会、家庭的和谐安定。
积极稳妥的推进农场职工或子女摆脱或减轻对土地依赖的措施，必须注意以下两点：第一，利用现有的优惠政策，加强对农场职工及子女的劳动技能培训，进一步完善劳动力转移就业服务体系，实施有利于他们进城就业居住的政策措施，使他们走的出去、走的安心；第二，做好“4050”人群、困难人员及家庭的帮扶工作，加强社会保障措施，维护社会和谐稳定。
