大会发言材料（3）
民建广东省委员会的书面发言
——关于建立健全负面清单管理模式的建议
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。推行负面清单管理模式是当前各级政府全面深化改革的一项重要措施。它既是市场准入方式的改革，更是政府管理经济方式，特别是行政审批管理领域的一次重大变革，对处理好政府和市场的关系，促进政府职能转变，具有重要的战略意义，将会带来一系列的制度红利。另一方面，负面清单管理模式将不可避免地为开放后的市场监管带来一系列管理难点与潜在风险，同时，现阶段推广负面清单管理模式，将不可避免地在不同程度上需要突破国家有关法律法规的限制性或者禁止性的规定，必然会对现行法律体系和相关法律法规带来冲击。因此，确保推行负面清单管理模式过程中严格遵循法治路径，显得尤为紧迫。
就如何建立健全行政管理领域的负面清单管理模式，下面着重从法治化的角度，提出如下意见和建议：
（一）应夯实负面清单管理模式的法治基础。树立“法治先行”思维，坚持在法治的框架下进行改革创新，以法治思维和法治方式推行负面清单管理模式。
1.做好与国家法律的衔接。一是要明晰法定权限。负面清单管理模式必须与法定政府职权配套，对涉及国家事权的内容，应从配合国家管理部门推进相关改革创新的角度进行完善；对涉及地方事权的管理体制、综合监管建设等内容，从深化自主改革的角度修改完善。二是完善以法律暂停实施的方式推动负面清单改革。负面清单管理模式涉及突破我国行政许可的法律、行政法规和国务院文件的有关规定。应在充分、准确厘清我省推行负面清单管理模式发展要点的基础上，积极向国家有关部门反映具体的政策诉求，由全国人大常委会和国务院通过授权或者批准方式，就法律法规适用范围进行局部调整，规定特定地区可以暂时调整或者暂时停止实施有关法律法规。对于属于我省立法权限范围的事务，可以由省人大先行作出暂时调整实施我省有关地方性法规规定的决定，及时理顺我省地方性法规与国家立法的关系、地方性法规与政府规章的关系。
2.应建立及时的常态化的法律漏洞修补机制。及时调整或废止不符合负面清单管理模式的法律规定，按照法定程序和法定权限，通过完善法规规章立改废的途径，解决既有法律规定与负面清单管理模式之间存在冲突的问题。
3.推动相关立法。根据我省的实际情况，采取分步骤、建立广泛多层级的立体化形式予以推进。为最大限度减少负面清单模式初期运作的不确定性，可由省政府先行制定政府规章及规范性文件，为各地推行负面清单模式提供运行规则和法治保障。必要时应当升级为地方性法规，构建负面清单管理模式的基本制度框架，包括：明确负面清单的制定主体、调整原则、制订程序、制定机关的职责、地方申报负面清单管理模式的程序、与负面清单相关的备案制管理体系和行政执法体制、“违单投诉”的处理、负面清单纠纷解决途径等，为我省全面依法推广实施负面清单管理模式提供法律依据。
4.完善负面清单制定程序。
一是建立健全负面清单评估机制。负面清单的制定机关及具体项目实施机关应当定期对其设定的负面清单进行评估，可以运用完善论证机制，委托专家、专业机构认真开展专家论证、技术咨询和决策评估，探索实行负面清单事项的公议制度。有关评估结果应作为负面清单项目的延续、修改或终止的重要依据。
二是建立负面清单的动态化调整机制。明确负面清单适时调整的条件、频率和程序。应根据法律法规的变动和改革发展的需要，跟踪负面清单实际应用影响效果，适时补充、完善、修改和调整负面清单内容。
三是建立负面清单公众参与机制。在制定或者修改负面清单过程中，可以通过召开由投资者代表、消费者代表参加的听证会，更广泛听取利益相关方的意见，利用被规制方的专业知识提高负面清单的技术质量，形成科学合理的负面清单内容。
（二）应建立与负面清单管理模式相适应的风险监管机制。运用底线思维，建立与负面清单管理模式相适应的监管体制制度，提高识别和应对风险的能力，及时防范化解各种风险，确保风险可控，牢牢把握推进负面清单管理模式的主动权。
1.监管机制方面。应建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制。
一是建立预防性监管体制。负面清单管理部门和实施部门应紧密结合、动态跟进法律政策的出台和实施，加强对负面清单管理模式相关风险漏洞的预测性调研，针对可能出现的风险漏洞等开展预防性监管，及时研究堵漏补缺、防范风险的对策建议。
二是建立协同监管体制。要加强风险管控机构力量，消除市场监管职权“横纵分割”所导致风险碎片化，发挥综合监管执法平台作用，降低行政执法重心，应对全链条和流动性风险。
三是建立全程监管体制。在审批前、中、后三个阶段应分设准入负面清单、前置审批清单和后续监管清单，并将“三单”纳入网络审批和监督系统，实现行政审批标准化，压缩政府部门行政审批自由裁量权。
2.监管范围方面。从传统的主要关注准入阶段的监管，转向加强对运营阶段的全程监管，将监管关口后移，加强过程性监管，从重“把门”到重管理，建立事中事后零容忍监管制度，形成高效而完善的备案体系和其他公示公信制度，做好落实情况的监督检查。
3.监管方式方面。
一是建立以风险管理为基础的预防性体系。应当利用现代信息技术,实行全程网络监管，根据监管信息平台形成的大数据进行风险监测和评估，据此确定监管的重点、方式和频次，把工作重心放在市场主体行为引导和案件线索发现上。
二是完善事中事后综合监管制度。要完善常态化的监管机制和风险控制性的制度设计，建立健全科学抽查制度、责任追溯制度、企业年报公示制度、经营异常名录和违法经营者黑名单制度。
三是加强社会力量监管制度。逐步形成以政府为主导，社会各方共治的监管格局，形成由全新高效的政府监管为主与行业协会等组织自律作为补充的多元市场监管网络，发挥有关各方特别是社会舆论监督作用，重点解决一些行业领域监管不力问题。
4.监管责任方面。有关监管机构必须依照负面清单所明确的内容，对照市场的经营行为实施监管。除负面清单外，监管机构不得实施任何监管行为，不得扩大或者缩小解释，监管机构不得以任何名义影响企业的正常经营活动，更不得自行创立规则对市场主体行使执法权。如果在监管的过程中出现重大失误，监管机构将承担相关法律责任。
（三）应完善负面清单管理模式配套制度建设。
1.加强政府信息公开。加大政府信息公开力度，确保政府的信息资源为社会所利用，引导市场主体正确解读市场信息，减少资源错配。加强执法内容、执法事项和执法程序的信息公开，避免“暗箱操作”的可能性。政府在监管过程中所获企业提交的信息应该区分保密信息和非保密信息供公众查询，有必要建立统一平台，依法即时公布许可、备案、抽查检验、违法行为查处情况等监管信息，倒逼企业珍惜声誉；备案机构应将备案证明的信息予以公开。
2.加强信用体系建设。加强对失范行为的记录和惩戒。一是以公共信用信息服务平台的建设和推广应用为重要抓手，探索开展事前诚信承诺、事中信用预警、事后联动奖惩的信用管理机制。二是建立各类企业准入领域的基本信息平台，将市场主体信用评价结果与行业准入、融资信贷、税收、产品推介乃至企业负责人信用等挂钩，充分发挥其他领域对守信行为的激励作用。三是完善信用约束机制，探索实施“黑名单”制度，将有违规行为的市场主体向社会公布，实施政府部门使用信用报告指南、企业失信信息查询与使用办法等制度安排，促进各级政府部门记录、形成和使用公共信用负面清单，并对失信企业依法实施限制，使其“一处违法、处处受限”，努力营造“守信受益、失信惩戒”的社会氛围。
3.完善行政审批备案制。优化备案流程，明确备案事项的主体、依据、条件、数量、程序、办理方式、期限、申请书示范文本等要件，规范备案事项网上办理环节。严禁将属于行政审批的事项转为中介服务事项,搞有偿服务；严禁以加强事中事后监管为名,变相恢复、上收已取消和下放的行政审批项目。对审批部门不按规定实施备案或违法实施备案，以及拆分备案的环节、条件及自行增设备案事项等行为，应追究相关责任。
4.健全部门协作体制。加强部门协作，建设综合服务大厅，内部流转实现协同受理，建立一口受理、综合审批和高效运作的一站式服务模式。建立统一平台，整合、公开各个部门的信息，登记机关通过政务信息共享平台上传、接收、反馈企业登记、备案、许可审批、年度报告、行政处罚信息，实现信息共享。
