大会发言材料（8）
民建广东省委员会的书面发言
——广东发展混合所有制存在的问题与政策建议
广东国有资产拥有一定规模，是人民的一笔宝贵财富。经过多年改革和发展，广东国有资产基本退出了竞争性领域，如工业等，较多地集中在带一定公益性质的服务业。总体看，国有企业经营不够理想，继续改革势在必行。调研反映，推行混合所有制，民间资本最担心的还是国有资本的“一股独大”问题以及用于混合所有制改制的资产不良的“甩包袱”问题。在推进混合所有制改革中，不应避重就轻，只在技术层面进行有限的改革，应抓住机遇，在广东先行先试地积极推进国有资产管理体制改革，从根本上解决国有资产运营问题。
一、广东国有资产运营中存在的问题
（一）股份制改造不能根本解决国有资本低效经营问题。
根据财政部数据，2013年全国国有企业净资产收益率仅为5.5%，如果扣除前十名具有垄断地位的利润大户，仅为4.4%，低于最近发行的一期储蓄性3年期国债利率5%。而根据深交所的统计，深交所主板国有控股上市公司占比60%，2013年平均净资产收益率9.18%，而主板民营控股上市公司平均为11.76%。这一事实说明，仅从形式上进行股份制改制，并不能彻底解决国有企业经营效率问题。
除了经营绩效外，不计成本的盲目扩张也是国有企业的一个严重问题。盲目扩张不仅浪费资源，导致过剩产能，而且尾大不掉，在结构升级时难以跟上时代步伐，成为社会包袱。
（二）国有企业效率低下的主因是政企不分。
尽管国有资产管理体制近年来实行了重大改革，在体制机制上做了积极探索，但基本管理原则没有发生变化。首先，作为出资人的国有资产管理者，也就是国资委，保留了行政管理模式，这使其在进行国有资产运营管理时必然打上行政化的烙印，企业管理层只对国资委负责，甚至只对国资委领导负责，而不是对国有资产的有效运营负责。其次，在管理架构上，虽然实行了董事会下的总经理制度，但国有股东对经营班子的选聘没有遵循公司规章，往往总经理也由大股东直接任命或审核。这样使得经营层也带上浓重的行政化色彩。最后，国有企业的企业角色和公益角色时有混淆。目前广东国有企业主要集中在市政和公共服务领域，有很多服务具有公益性，特别是在准公用事业领域，市场化与社会公益交杂在一起，企业经营者容易受到行政干预，往往需要在市场化经营与公益性贡献之间取舍。
体制机制没有完全理顺，过去的一些经营问题依然存在，如经营不透明，服务政治目标为了GDP盲目扩大经营规模，管理人员行政化（高层人员的任命化、中层管理人员的关系网化和中低层经营人员的世袭制）。目前我国国企负责人绝大部分是上级部门任命的，有时这种任命的政治因素往往大于经济因素和企业因素，导致高层的动荡引发企业经营的动荡甚至生死攸关。
（三）混合所有制平衡各方利益是个难题。
调研中遇到的最多问题就是“怎么混”的问题，具体来说是“谁混谁”的问题。这牵涉到混合所有制中各参与方利益平衡与企业决策权属，应该说，这个问题关系混合所有制改革的吸引力和实施混合所有者企业生死存亡和长期发展。
对于民营资本来说，进入混合所有制企业如果不能参与企业决策，企业经营管理方式就可能不发生改变，经营效率难以提升，而自己的资本却投入了进去，对民营资本来说就没有吸引力。有不少企业家担心新的改制是新一轮“圈钱”还是真心改制？这种担心，是源于这几十年来的经营经验和股份制企业经营的现实。人们现在担心的就是绝大部分的混合所有制企业在正式改革之后会不会变成目前国内各种各样挂名式的股份制企业？
对于国有资本来说，如果一种新的混合所有制制度不能保证对企业经营的一定干预能力，就有发生国有资产流失的可能性，或其他所有者罔顾企业利益，运用关联交易等手法盗取企业资产。
对于政府而言，现有尚未放开行业具有一定垄断性、公益性和牵涉国家安全，如果通过混合所有者改革，完全由市场化企业来经营，民营资本既享受垄断性带来的高额利润，又不愿承担公益性责任，政府会觉得不如由国有资本独立经营。
(四)当前混合所有制改制目标不明确，予人甩包袱的感觉。
根据省委、省政府《关于全面深化国有企业改革的意见》的规划，在混合所有制方面，到2020年广东准公共性企业基础设施项目实现混合持股，二级及以下竞争性企业基本发展成为混合所有制企业；在机制上，竞争性企业高级管理人员基本实现市场化选聘，董事会决策制衡机制逐步完善，形成若干国有资本运营和国有资本投资公司，建立起以管资本为主、运转高效的国有资产监督管理体制。这些举措在一定程度上解决了国有企业管理机制上存在的问题，但就混合所有制的一些关键点没有明确的改革方向和目标，其规划的基本思路还是围绕国有资本市场“一股独大”的设定而展开，在保障其他股东决策权、监督权、管理层自主决策权等方面还缺乏制度保障。
我们认为，混合所有制改革的关键点是国有资产的管理与经营机制问题，如何解决资产管理与企业经营、行政职责与市场化目标相分离的问题。经过前期的高速增长后，近年来国企经营中问题频频发生，除小数垄断国企外，大部分现存国企经营都出现一些困难，如广州国企去年的平均负债比率高达80%。目前舆论与政府的着眼点集中在国企的混合上，思路依然是引入民营资本和股份制融资上市，给人一种政府甩包袱的感觉。这对混合所有制的长期发展是不利的。
（五）现代企业制度的外围环境、机制缺失。
虽然刚刚结束的十八届四中全会提出了“依法治国”的蓝图，但目前国内有效的市场机制、法律体系、中介机构与进退出机制欠缺，特别是保障中小股东利益的法治体系和执法能力不足，让一般的民营企业家和普通投资者无法想象混合所有制企业今后经营和发展中存在的风险和隐患。
二、广东发展混合所有制的原则与建议
此轮国有企业改革应立足创新，从根本上解决长期困扰国企的问题，其要点是政企分开，转变资产管理模式，而不是仅仅停留在公司化、股份制等技术层面。应将传统国有企业改造成真正市场化运作、符合各类股东利益、承担社会责任的现代化企业。
（一）发展混合所有制的原则
1.股东平等原则。在实施混合所有制改革的过程中，特别要强调对民营资本和民间资金的保护，明确界定“国有资产流失”的边界，特别是从法律上做出准确界定，这样民营资本进入混合机制才有安全感。如果这个概念界定不清，民营资本进入混合所有制的风险比较大，资本的安全性保障面临比较大的挑战。同时，无论以何种形式混合，企业都必须依照有关法律法规规范经营，防止“一股独大”等侵害其他股东的行为。
2.公开透明原则。为防止国有资产流失，保护各类股东利益，改制时的事前、事中、事后都要有一定的透明度，国资管理部门应在指定媒介公开相关信息，包括拟改制企业情况、招投标、改制结果等。
3.尊重市场原则。混合所有制改革应是市场主导下的资源整合，是转型升级国家战略的重要组成部分，不能变成政府主导下的拉郎配。
4.有序进出原则。混合所有制改革目的不仅在解决国有企业经营效益问题，更重要的是建立企业市场化运作、资源高效配置的机制。在推进混合所有制的过程中，要充分利用多层次资本市场和资产交易市场的作用，允许新的所有制结构中的股权流动，构建畅通的股权交易平台，防止出现只能进不能出的问题，防止股东退出过程中的不公平评估问题。
（二）广东发展混合所有制的建议
1.贯彻落实十八届四中全会依法治国的精神，建立股东平等的思想理念和法律环境。（1）承认财产的神圣性，在法规层面承认社会各类资本的平等。在混合所有制体系中承认国有资本、私人资本、法人资本等的平等地位。（2）除极少数行业外，所有行业都应向社会开放，各类资本有平等参与竞争的权利。（3）资本社会化。让管理层、员工、普通公民持股是国企治理结构的一个较好发展方向，探索和鼓励社会资本以工会、商会、行业协会、私募基金等形式参与混合所有制改制，增加企业股份类型、扩大代表性。
2.转变国有资产管理模式，创新制度设计。改变现行国有资产管理行政化的模式，转变为资产管理受托人模式。现行国有资产管理机构实际上承担多种角色，一个是国有资产所有人角色，一个是国有资产管理人角色，一个是国有资产经营人角色。这种制度安排虽然比原有的所有人和经营者混合一起的制度要进步，但依然没有解决所有者缺位问题。建议在广东先行先试所有人与管理人脱离的制度安排，即在人大或财政部门设立一个机构，承担国有资产所有者责任，负责国有资产的保值增值，该部门向人大负责，由人大审议年度经营情况。该部门经授权将国有资产进行三部分处理：一部分配置在公共产品领域的资产，可进行直接企业化经营；一部分划归社会养老保险机构进行流动性较强的资产配置，以支付社会养老需要；一部分进行长期性投资。第一部分可由专门的行政机构管理，实现政府供给公共产品的职能；第三部分可委托给社会合资格的资产管理机构管理，这些资产管理机构负责将所授权管理资产在不同行业和企业间配置，这部分资产管理的模式是只承担财务投资人角色，按行业一般规范进行资产管理。
3.尊重《公司法》，完善公司治理机制和职业经理人制度，设立保障中小股东利益的机制或制度安排。（1）严格遵循现代企业制度中董事会和总经理等经营团队之间的功能定位，国有资产所有者代表只能在董事会职权范围内行使股东权利，不能干涉企业正常经营活动。（2）引入优先股制度，让部分国有资本占比过大的企业降低其决策影响力。（3）借鉴阿里巴巴等的股权架构，引入非对称所有权和投票权，给与中小资本持有人更多的企业经营管理参与权、监督权、审计权和其它有利于企业发展的各种权利。（4）为混合所有制企业量身打造出一套科学实用的人事聘用和评估、评价、监督、辞退解聘机制与体系。提高监事长的监督权，并将这一职位授予外部出资人。
4.完善混合所有制改制与运营环境。发展混合所有制，要做好合作方的全面评估，最好通过规范、公开的平台促进合作，严格防范混合所有制的推行中国有资产流失和诱发腐败，确保改革的稳定推进。（1）充分利用多层次资本市场体系作为资本融合的平台。除了公开市场外，我国现阶段已经搭建了包括新三板市场、区域性股权市场、产权交易所、金融资产交易所等多层次股权、债权和资产交易平台。政府应注意充分利用这些平台的功能，促进民营资本与国有资本的对接，以公开透明的方式推动混合所有制的发展。在实施混合所有制的过程中，关键要实现不同性质资本的良性互动，通过市场的力量推动资本的混合，政府只在其中搭建一个平台，让资本之间“自由恋爱”，从而建立不同资本之间合作的“美满婚姻”。(2)推动第三方中介机构发展，发挥其积极作用。完善和推动各种中介机构如资产评估所、律师事务所、会计师事务所、并购私募基金、咨询公司等市场化机构，为各种民间资金和社会资金参与混合所有制企业提供服务，保障混合所有制改革在公平的环境中进行。（3）完善私募基金的法律法规，增加混合所有制企业的参与主体。混合所有制企业的投资主体除国企、民企、外企外，还应该允许民间资本、资金和资金数量有限的民企通过设立投资基金、投资公司等方式参与，为民间、社会闲散资金增加一条新的投资渠道。
