大会发言材料（23）
民进广东省委员会的书面发言
——关于建立东江流域生态补偿机制
加快粤北山区绿色发展的建议
为了解决区域发展不平衡问题，培育新的经济增长极，2013年广东出台了《关于进一步促进粤东西北振兴发展的决定》，“提升珠三角、振兴东西北”对于广东来说无疑是一个正确的战略选择，但这一战略的实施必须走出一条绿色崛起的新路子，而山区的绿色发展离不开生态补偿机制的建立和完善。
一、粤北山区生态补偿的现状
我省生态保护补偿办法采用纵向补偿方式，在激励型财政机制的基础上，通过转移支付逐步加大对重点生态功能区的县（市）的补偿，增强其提供基本公共服务的能力，调动其保护生态环境的积极性，迄今已经取得了初步的效果。由于森林是涵养、净化和调节水资源的基本元素，流域生态补偿主要包括森林生态补偿和水生态补偿。下面以河源市为例简述我省生态补偿的概况。
（一）森林生态补偿。森林生态补偿，主要是对生态公益林、碳汇林和生态景观林带等给予的补偿。这种补偿主要是以上级政府拨付财政补助的方式进行的。
1.生态公益林。河源市是一个生态公益林大市，全市现有省级以上生态公益林922.55万亩，占林业用地面积1828.7万亩的50.4%。我省从1999年开始实施生态公益林管理补偿以来，补偿的标准逐步提高，从最初的2.5元/年亩到现在的平均22元/年亩（到2017年平均将达到28元/年亩），其中75%为损失性补偿。 2013年开始实行生态公益林激励性补偿，即在每亩18元的基础上，按每年每亩2元的幅度提高补偿标准，并将提高的资金分为基础性补偿和激励性补助，其中：0.5元用于基础性补偿，1.5元用于激励性补助。
2.碳汇林。河源市林业局2012年至2014年全市营造林计划任务为312万亩，其中碳汇工程造林133万亩，省级补助资金46856万元，平均每亩补贴352.14元。根据调查,省财政对碳汇林的补贴逐年提高，目前已经达到每亩400多元。
（二）水生态补偿。河源市地处东江上中游，肩负着东江下游惠州、东莞、深圳、香港等地4000多万人的饮水安全重任。多年来河源不断投入资金保护水源，并否决了众多可以带来巨大经济效益的工业项目。2005年至2011年，河源共拒绝了400多个、总投资650亿元的工业污染项目，在水生态保护上付出了巨大的机会成本。近年来，河源从纵向渠道获得了越来越多的生态补偿，省财政对河源的一般转移支付和专项转移支付力度逐年增大，2013年，新丰江水库获得国家5.93亿元江河湖泊生态环境保护专项资金。但由于种种原因，我省目前尚未建立常态化的流域生态补偿机制，尤其是流域横向生态补偿机制尚未破题。
二、广东建立流域生态补偿机制的主要问题和障碍
（一）国情和省情不利于开展跨政区的生态补偿。在现行体制下，单靠地方政府之间的协商来形成流域补偿机制十分困难。东江上游跨入江西赣州，流域补偿不能只溯及河源而撇开江西。更令广东担心的是，东、西、北江和韩江均起源于外省，如果在东江开展生态补偿，其他流域可能群起效仿，令广东穷于应对。
（二）补偿标准难以确定，补偿力度不足。对于缺乏市场，难以估值定价、外部性极大的生态服务，如何确定和量化补偿标准历来是生态补偿的老大难问题。
（三）补偿方式单一，横向补偿等缺位。目前我省的生态补偿只有纵向财政转移一种形式，横向补偿、实物补偿、项目补偿等有待破题，碳汇交易、水权交易等市场化方式基本空缺，这种情况不利于粤北山区生态保护的可持续性。
三、建立多元化流域生态补偿长效机制的政策建议
建议在水资源紧缺的东江流域开展建立生态补偿机制的试点，然后视情况加以推广。
（一）试点原则和目标。该试点工作的原则和目标是：统一规划、循序渐进，按照先省内后省外的试点顺序，逐步建立一个以纵向补偿为主、横向补偿为辅，货币补偿为主、实物补偿和项目补偿为辅，财政转移为主、市场机制为辅，在政府引导下，企业、社团和公众广泛参与的多元化多领域可持续的生态补偿机制。
（二）制定差异化和循序渐进的生态补偿标准。根据生态补偿的客体，制定基于不同基准的差异化的生态补偿标准。生态补偿所依据的基准有两大类：一类是依据生态保护的成本的基准；另一类是依据生态系统服务价值的基准。试点具体采用何种基准，应当根据生态补偿客体的特征来确定。例如，森林生态补偿适宜于采用成本基准。这是因为森林提供的生态服务种类繁多，其中许多服务功能抽象而宽泛（例如改善气候、生物多样性等），难以对其估值定价；另一方面，森林服务功能的受益者无法界定，难以根据“谁受益、谁补偿”的原则开展补偿，只能主要依靠财政转移。目前我省的生态补偿政策仍处于底线标准阶段（有些领域尚未达到底线标准），今后随着政府财力的增强、补偿主体及补偿方式的多元化，需要进一步向中标准和高标准迈进，逐步增强补偿的力度。
另外，根据因地制宜的差异化原则，生态公益林的补偿标准也应当按照生态功能区的属性加以分类（如水源涵养区、防风滞尘区、生态景观区等），生态功能重要的地区（如水源涵养区）补偿等级也应相对高；其次，按照森林质量分级并与补偿挂钩；再次，考虑管护难度和管护成本（如森林集中度、地形和通达便利性等），最后对上述类别按重要性和成本因素赋权打分得到综合补偿等级。
（三）建立东江流域多元化多层次的生态补偿机制。
1.启动东江流域生态补偿的改革试点工作。由省政府领导担任试点小组组长，省直相关部门、流域地级以上市、东江流域管理局、粤海集团、广电集团等领导为小组成员，委托专家组成第三方机构制定改革试点方案；省内试点方案形成后，再与赣南地区协商跨地区补偿的办法（省际补偿可以采取以省界断面水质为依据的联合（双向）履约机制）。成立东江流域生态补偿管理委员会，作为指导、协调和监督补偿机制执行的常设机构。
2.探索建立横向补偿机制。在目前中央和省财政对东江流域重点生态功能区纵向补偿的基础上，进一步探索建立横向补偿机制以弥补生态补偿的资金缺口。横向补偿的主要渠道是建立东江流域生态补偿基金，专门用于水源涵养地区的生态修复和环境保护投资。该基金多渠道筹集资金，主要来源是从流域各地区供水公司、粤海集团粤港供水公司的水费收入和新丰江水电的电费收入中提取生态补偿附加费，以及来自民间的捐赠等。补偿基金单独注册、独立运作，接受东江流域生态补偿管委会的指导，以及省人大等的监督与审计。
3.实施“以水补水”的实物补偿及水权交易试点。2008年出台的《东江流域水资源分配方案》，河源在正常来水年获得17.63亿立方米的用水量，占东江分配总水量的16.5%，而河源的产水总量达 134亿立方米，占东江水资源总量的 40.5%。东江分水方案虽然考虑了流域各地区的人口密度、地区GDP、产水量和单位水量产出值等诸多因素，当时对各地的发展亦预留了一定空间。但是该方案以2005年的用水量数据为基数，而依据历史基数的资源分配总是对欠发达地区不利。因为欠发达地区资源消耗量的历史基数相对较小，即使当时分到的资源配额显得宽裕，但一旦工业化和城镇化进入加速发展期，资源需求急剧增长，配额很快就会被消耗殆尽。“十二五”以来，河源进入经济快速增长期，实际用水量已经接近用水配额。据估算，河源市十三五时期的用水总量可能突破26亿立方米。届时，产水大户河源将面临无“水”可用的悖论，经济社会发展将因此受到严重制约。
我们建议对东江分水办法进行改革。基本思路如下：分水不能主要依据历史基数，需要更多考虑对流域水生态的贡献。该贡献包括地区水资源增量（入境水量与出境水量之差）和地区水质保洁率（入境水质与出境水质之差）。这两项指标可以通过对出入境控制断面的监测获取。新的分水方案应该对这两项指标赋予最大权重列在分配系数之首，然后才考虑人口和GDP等历史因素。新的分水方案可能令用水配额的地区分布变得不均衡，上游地区的配额变得宽松，下游地区则变得紧张。解决问题的办法是：其一、开展水权交易，下游不足地区向上游盈余地区购买用水指标；其二、推动各地采取节水和净水措施，充分挖掘水资源潜力；其三、如果前两种方法仍不足以解决问题，还可以从其他流域购水。由此可见，新的分水方案实质上是通过实物补偿（以水补水）的方式使水源涵养区获得其生态服务外溢的部分价值，它不仅为水权交易这种市场化的生态补偿奠定了必要基础，为水权交易创造了有支付能力的需求，而且能够激励全流域各地区努力采取节水和净水措施（按照新的分配方法，节水越多，水质越好，获得的用水指标就越多），从而优化水生态环境，实现生态文明和区域协调发展的双赢局面。
4.广泛开展项目补偿与投资合作。项目补偿是补偿者向被补偿地区提供或建设一些项目，以弥补这些地区为生态保护作出的牺牲。项目补偿的提供者往往是受益企业，它为企业参与生态补偿敞开了大门。项目补偿如果做得好，不仅可以为受偿地区带来福祉，也可以为提供补偿的企业带来商机、收益乃至声誉，是可以实现双赢的市场补偿机制。河源策划的万绿湖直饮水项目，符合市民追求绿色环保和食品安全的潮流，具有巨大的市场潜力。该项目的用水指标不应构成障碍，穗、深、莞等地可以拿出一些用水指标换取河源的直饮水，河源也可以通过重新分水和节水来解决这一问题。但该项目投资巨大，蕴含一定风险，河源企业难以独立承担。如果能够由东江供水受益者粤海集团与河源的企业合作组建万绿湖直饮水公司来运作这个项目，则极可能在广东成就一个经典的项目补偿案例。该项目可以设计为主要由粤海投资建设，河源以优质水折价参股，采用BOT方式，建成后先由粤海集团运作，然后整体移交河源。粤海以股权分享方式投资万绿湖水项目也符合国有企业通过股权多元化实现混合所有制的改革潮流。
另一个潜在领域是河源的农业节水项目。河源的农业用水占比过高，2013年占全市总用水量的64%以上，农业节水潜力极大。但农业节水工程投资巨大，单靠河源无能为力。如果引进下游发达地区的相关企业，以节水生态农业示范园区的形式开展项目投资合作，河源政府辅以政策配套，将成为好的补偿项目。
其他产业如在生态旅游、休闲养生、清洁能源、低碳工业、生态文化与教育培训等领域均可以积极策划和开展生态项目补偿活动。
