大会发言材料（29）
农工党广东省委员会的书面发言
——关于建立广东省城乡居民养老保险
风险准备金制度的建议
城乡居民基本养老保险制度是国家完善社会养老保险体系，健全养老保险制度的重要举措，是一项重大的民生工程。但随着我国人口老龄化进程的推进以及待遇不断地调整提高，政府对于城乡居民养老保险财政支出不断增加，财政压力逐渐增大。为确保保障制度平稳运行，增强支付风险防范能力，有必要采取有效措施防患于未然。
一、 我省城乡居保基本情况
我省的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险（以下称城乡居保）试点工作于2009年和2011年先后开展。使我省社会养老保险向着城乡一体化转变，朝着社会公平迈出了重要一步。
（一）参保覆盖面广，参保率较高。截至2014年8月底，全省参保人数达2502万人，参保率达到99%，领取待遇837万人，平均养老金126元。
（二）基金收支持续增长。2011-2013年城乡居保基金收缴额分别为92.23、103.19、123.65亿元，增长率为11.9%、19.83%；基金支付额分别为34.49、66.53、86.37亿元，增长率为92.9%、29.82%；各级政府财政补贴资金分别为55.15、69.43、86.56亿元，增长率为25.9%、23.23%。随着参保覆盖面的扩大及待遇逐步提高，基金收支及政府支出金额呈快速增长趋势。
二、我省城乡居保面临的问题
随着领取养老待遇的人数增加，待遇的逐步提高，基金支出逐年增加。因此，我省各级政府投入的资金呈快速增长，财政承担的压力越来越大，再加上地区经济发展不平衡，城乡居保待遇支付风险开始显现。具体表现如下：
（一） 基金支出率远超基金增长率，基金结余不高。
一是基金积累能力不高。2011年至2013年，我省城乡居保基金收缴额的增长率为11.9%、19.83%，而同时期的基金支付额增长率为92.9%、29.82%，基金支出增长率远远高于收缴增长率。这就表明了我省城乡居保基金积累能力不高，且有入不敷出的风险。
二是基金保值增值能力较差。基金的保值和增值是实现城乡居保健康、可持续发展的重要方面。特别是随着基金规模的不断扩大，其保值增值的形势更加严峻。我省城乡居保基金分散于各地财政专户管理，按照国家规定存入银行，并未有其它投资运营。
（二）政府补贴比例高，财政承担费用大。
一是城乡居保制度个人缴费额少，政府补贴比例高。城乡居保基金最主要来自两部分：一部分是个人缴费。个人缴费标准从每年120元至3600元共十个档次。2014年，我省城乡参保人93%以上选择按照每年120元的最低标准缴费。另一部分是政府补助。政府补助主要包括三个方面：第一方面是个人缴费补贴。按照规定，政府对参保人缴费给予补贴。目前我省城乡居保参保人2502万人，按个人缴费每年120元标准需政府每年补贴30元，而其他档次参保人政府每年补贴60元计算，在这部分费用上政府每年补贴资金约8亿元。第二方面是承担重度残疾人、精神和治理残疾人等特困人群的保险费用。以我省困难人群比例为5%测算，特困人群达到124万人，即使按最低每年120元的最低标准缴交，政府每年需补贴1.49亿元。第三方面是承担基础养老金的发放。据测算，目前我省城乡居保的平均养老金约为每人每月126元，其中个人账户支付16元，财政补贴110元，由财政补贴构成的基础养老金所占比例达到87%，约109亿。
二是领取待遇人数持续增长、待遇水平不断提高。随着老龄化进程的推进及社会发展,城乡居保将呈现出以下两个发展趋势：一方面，享受待遇人数不断增长。据预测，到2015年、2016年、2017年全省领取待遇人数将分别达到871万人、910万人、951万人，平均每年以4.5%的速度递增。另一方面，随着待遇不断提高，基础养老金水平不断增长。2013年、2014年、2015年的基础养老金每人每月分别为65元、80元和100元，三年增幅分别达18.2%.23.1%和25%，并且在2017年以前各地要建立基础养老金正常增长机制。按以上两个增长趋势预测，2015年、2016年、2017年，全省各级政府需投入财政补助资金分别达到96亿元、122亿元、149亿元，年均增长率为24.6%。
（三）地区发展不平衡，经济发展落后地区容易引发支付风险。
据统计，我省21个统筹区基金结存分布的“基尼系数”为0.79，远超0.4的警戒线，表明分布不均状况非常严重。其中粤东西北地区尤其需要重视，该地区GDP和地方财政一般预算仅占全省的20.8%和11.2%，政府财政财力薄弱。但是该地区人口基数大，占全省的64.4%，在参保率比较高，基本实现应保尽保的情况下，基金结余量仅占全省的25%，因此财政需要承担的政府补贴费用较高，压力非常大。
三、关于建立风险准备金制度的建议
从以上问题分析得出，需采取有力措施应对解决，才能有效防范城乡居保待遇支付风险，防患于未然。建立风险准备金制度将是可行和有效的手段，具体建议如下：
（一）以地级市为统筹单位，建立城乡居保风险准备金制度。
目前，我省城乡居保实行以地级市或县（市、区）为单位的统筹模式，考虑到国家正研究逐步提高城乡居保统筹层次，重心逐步从县（市、区）上移到地级市，加上绝大多数地市级财政对城乡居保都有补助政策。我们建议可先在地市一级建立城乡居保风险准备金制度，有利于与国家政策衔接，也有利于提高风险防范共济能力。随着今后统筹层次的逐步提高，可以考虑在省一级建立风险准备金制度。
（二）以国有土地出让金为主渠道，安排城乡居保风险准备金。
参加城乡居保的人群中农民占90%以上，其中不少是被征地农民。补助被征地农民社会养老保障是国有土地出让金支出使用的应有之义，体现了“工业反哺农业”的原则。从政策方面看，原国家劳动保障部和国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部〔2007〕14号）规定：“地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分现金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。”从资金保障看，我省从2005年以来每年的国有土地出让金占财政一般预算收入的比例均超过25%，2011年、2012年、2013年收入分别达到1624.4亿元、1675.3亿元、3082.3亿元，分别占比29.5%、28.2%、43.5%。可见，从国有土地出让金中安排部分资金建立城乡居保风险准备金，符合中央的改革精神和国家的有关政策而且是具备资金基础的。
（三）多渠道筹措城乡居保风险准备金。
一是从收缴入库的国有资产收益中提取。财政部门可按照当年实际上交的企业国有资本收益和行政事业单位国有资产收益总额的一定比例提取资金充实风险准备金。浙江省规定从收缴入库的国有资产收益中，按不少于30%的比例提取资金充实社会保险风险金,我省各地可借鉴这种做法。
二是财政资金。珠三角等发达地区可借鉴广州市、中山市的做法，合理安排财政资金建立和充实城乡居保风险准备金。广州市按上年度城乡居民社会养老保险费征集总额（含政府补贴）的5%建立城乡居保地方统筹准备金，资金来源主要由财政安排，目前准备金规模约3.7亿元；中山市全部用财政资金建立风险准备金，规模达3.1亿元。
三是从政府预算超收财力中安排。政府预算超收的财力，除保证法定支出外，按超收增长中划出一定比例用于充实风险准备金。如浙江省的此项比例为5%-20%。
四是社会慈善捐赠资金。应加大城乡居保的宣传力度，发动企业、慈善机构、社会各界共同关爱、捐助低收入人群社会养老事业，形成互助互爱的良好社会风尚。
五是城乡居保风险准备金利息等增值收入。单独建立“城乡居保风险准备金”，专账核算，并在银行开设财政专户，单独核算收支情况。为提高收益率，可采取调整存款结构，扩大协议存款规模，存款利率在规定幅度内上浮到顶等措施。
（四）严格规范城乡居保风险准备金使用。
制定《城乡居保风险准备金使用管理办法》，规范城乡居保风险准备金的使用，保障城乡居保风险准备金的安全。
