大会发言材料（44）
谭玲委员的书面发言
——人民法院在司法体制
改革试点中存在的问题及建议
司法体制改革作为全面深化改革和依法治国的重要组成部分，目前正在中央统筹下稳步有序推进。广东等7省市作为中央政法委确定的第一批改革试点省市，方案已陆续获批并正式进入实操阶段。本轮司法体制改革试点包括完善司法人员分类管理制度，完善司法责任制，健全司法人员职业保障制度，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理四项改革，涉及到司法体制深层次问题，政策性强、牵涉面宽、触碰利益大，难度空前。现就人民法院在司法体制改革试点中存在的问题及建议谈点思考：
一、中央为什么要深化司法体制改革
从历史发展来看，过去的司法改革主要解决机制问题，很少触及体制改革；本轮司法改革由中央自上而下进行顶层设计，从体制机制上全面推进，体现了中国特色社会主义政治制度的发展和完善。从法治中国建设来看，从十五大的依法治国到十八大建设法治中国，法治被确定为执政党治国理政的基本方式，建设公正高效的司法制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。从破解体制性难题来看，随着市场经济深入发展和群众法治意识的提高，大量案件涌入法院，但当前法院仍带有浓厚行政化色彩：按行政机关科层化模式设置机构，按普通公务员模式管理法官，按行政权模式运行审判权，导致司法行为易受干扰，司法公正难以实现，无法满足社会司法需求。问题倒逼下，不改革难以为继。四项试点任务是整个司法体制中基础性强、最具引领和推动力的部分，具有牵一发动全身的作用，试点在于形成可复制、可推广的经验。
二、人民法院司法体制改革中面临的几大难题
（一）思想认识的统一问题。一是对改革的目标定位认识不到位。深化司法体制改革是党中央作出的重大决策，各级党委及相关责任部门是推动改革的主体，改革能否顺利推进很大程度上取决于有关部门认识程度。例如人财物如何统管应当从确保司法机关依法独立公正行使司法权上去设计，但事实上囿于部门成见很难突破现行管理体制。司法辅助人员配备是新型审判权运行机制不可或缺的组成部分，但我省对此仅有原则性规定，难以落实。二是对改革的同步配套和司法规律性认识不足。四项改革是一个相互关联的整体、必须同步进行，无论哪项滞后，都会影响到其他各项。如改革后对法官的准入门槛、能力素质、办案责任等要求大大提高，根据权责利统一原则，职业保障应相应提高，如果过多考虑与其他公务员的平衡，极不利于法官专业化、职业化建设。职业保障包括职业待遇和履职保障，但我省试点主要落实职业待遇，对履职保障没有具体落实措施。对人财物统管、遴选委员会组建、司法监督权行使等重大问题，有关部门也存在争议。三是法院内部对改革存在担忧。在职业保障滞后且保障水平较低的前提下，对要求法官终身承担办案责任等改革措施存在忧虑。
（二）法律制度的制约问题。一是建立法官员额制的问题。按照中央批准方案，法官、检察官员额5年内逐步减少到39%以下。但现有法官都是依法任命的，没有法律规定或授权，不得免除其法律职务，如何于法有据、稳妥达到这一目标难度很大。二是法官助理缺乏法律依据。法官助理作为审判组织组成人员，需要在裁判文书署名、落实回避制度，但法律依据缺失，我省试点仅简单规定按公务员管理，将来分类管理后法官助理不依附于任何行政机构，没有领导职数，缺乏晋升通道。三是诉讼法修改难以一步到位。诉讼法越来越强调程序公正，过度追求合议庭审理二审、再审案件“正式开庭”率，考虑案件繁简分流不够，当前审判方式难以满足减少法官员额还能把案件办快办好的要求。四是人事、经费等政策制约。法院人事管理、经费保障等改革主要依据是党和政府的大量规章制度，有关部门难以突破。
（三）操作层面的协同问题。一是当前与长远的关系。建立法官员额制是长远目标，当前不可能一步到位，如何在5年过渡期内逐步调整员额比例，期满后实现员额控制目标？二是新制度与国情的衔接关系。如法官遴选委员会和惩戒委员会的定位，如何与现有干部管理体制和纪检监察制度相衔接？遴选范围是指从律师、法学学者等社会外界中遴选法官，还是包括上级法院从下级法院遴选法官？三是与四中全会精神的衔接。方案提出“建立健全法院人员有序交流制度”，但四中全会《决定》规定初任法官一律到基层任职，事实上否定了审判辅助人员、司法行政人员在本院内转任法官。四是事权变化与原有机构职能的关系。要考虑人财物统管后法院相关部门机构、人员建设的专业性，如中、基层法院作为一级预算单位，如何储备相关专业人才？五是人事冻结问题。目前简单化的人事冻结已严重影响到各级法院正常运转，有的地方不区分情况，正常的干部晋升、人员进出都被叫停。
三、对进一步推进人民法院司法体制改革工作的建议
（一）进一步凝聚共识。建议从执政党的决策和任务高度，在体制内进一步形成共识，将改革作为党委的任务、切实体现党对改革的领导，促使相关职能部门正确处理党的领导与遵循司法规律的关系，立足改革的根本意图思考改革措施。
（二）妥善处理好推进改革与“于法有据”的关系。根据改革需要，一方面有计划地推动立法修改和相关政策制度的调整，另一方面建议对确无法律政策明确规定的，法律规定不明确且长期依靠惯例的，以及对现有政策范围内允许有一定自由裁量权的，给予试点省市“特别授权”。
（三）加强操作层面的协同配套。一是妥善确定法官员额制改革的实现途径。39%的员额比例是针对全省法院而言，必须坚持实事求是、区别对待，根据经济发展水平、案件数量、人口数量等因素，统筹调配、合理核定，不应理解为每个法院一刀切减少到39%。此外，利用好5年过渡期，通过个人选择和组织安排相结合调整岗位，责任制倒逼淘汰不适应者，以及退休自然减员等稳妥方式完成。二是加快推进职业保障制度同步改革。试点期间可通过工资+职业津贴的方式提高法官待遇，长远方向应是建立与法官单独职务序列相配套的薪酬体系。四中全会强调建立法官履行法定职责保障机制，建议重视法官职业权益保障、职业权力保障、人身安全保障、法官职业豁免权等。三是法官遴选委员会和惩戒委员会定好位。立足专业角度发挥作用，不突破现有干部管理体制和纪检监察制度。遴选范围应集中于选拔高素质法官，主要是从律师、法学学者等社会外界遴选法官。四是尽快解决人事冻结问题。试点期间，对于正常的人员晋升、招录、调动等，只要不是违规突击提拔干部或影响试点工作开展，都应当允许。
（发言者系广东省高级人民法院副院长，妇联）
