大会发言材料（68）
九三学社广东省委员会的书面发言
——强化法治意识依法保障城市规划的延续性
当前和今后相当长一段时间，我国都将处于城镇化快速发展阶段，新型城镇化将是事关现代化建设全局的重大战略。城市规划作为城市发展的“龙头”和“指挥棒”，直接关系到新型城镇化战略实施的成效，这要求城市规划在科学依法制订后必须依法执行，确保以一项具有延续性的公共政策引领新型城镇化健康可持续发展。正因为城市规划具有如此重要的作用，习近平总书记在中央城镇化工作会议上特别强调“城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届”、“规划折腾是最大的忌讳”、“要坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实”。但实际工作中，一些地方还普遍存在着“规划赶不上变化”、“换一届政府，换一种思路、换一个规划”的现象，以至于“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”成为老百姓的笑谈。
城市规划缺乏连贯性，并无其它裨益，反而负能量、负效应明显。简单地讲，至少包括以下几个方面：一是损害政府公信。群众的眼睛是雪亮的，“一届政府、一个规划”必然毁掉政府的“招牌”，更是让政府的形象与公信力“碎了一地”。二是影响市场跟进。城镇化的发展归根结底需要市场去推动，城市规划就是政府引导市场的“有形的手”，规划思路东摇西摆、变动频繁、“东一榔头西一棒子”，必然影响市场投资的信心和热情。三是形成严重浪费。城市建设不是画画，可以撕掉重画，城市规划建设不符合发展规律造成的失误是不可更改的失误，造成的浪费是最大的浪费。一些地方，这边“造新城、变空城”，那边“改旧城、变工地”，不仅造成巨大的资源浪费，还对城镇化发展造成不可逆转的破坏。试问，城市规划如此折腾，如何发挥对城市发展科学有序的引领作用？如何将城镇化发展的成果惠及民生？如何给广大人民提供一个优美舒适便捷的生活工作环境？当前，我国仍然处于发展的重要战略机遇期，但国内外环境正在发生深刻变化，机遇稍纵即逝。显然，城市发展经不起不合规律的折腾，人民群众对美好城市的期待也经不起这种折腾。
作为一届党委政府，各级领导同志执政的出发点是好的，就是都希望多干些实事，在自己的任期内把城市发展建设得更好，能够在城市发展中施展自己的抱负、实现自己的理想、展现自己的水平、留下自己的印记。这也导致在原有规划不符合新一届党委政府发展思路和想法的时候，便着手调整规划，有的甚至把原有规划推倒重新来过，有的城市一个新区的规划可以做三五遍之多。这其中，有原规划确实已经不能适应新的发展环境和要求而确需进行调整的，也有领导干部的表现欲和错误政绩观在作怪。客观地讲，“一届政府、一个规划”，不能怪哪一届政府，也不能归咎于哪一任领导，归根结底是我们的体制仍然存在一些问题，我们的城市规划、建设仍未真正走上法制化轨道，以“行政主导”、“长官意志”为主建设管理城市的方式不改变，“依法治国”、“依法治市”不在城市规划建设领域真正实行，这些短期城市化的行为和问题今后必将长期存在。
解决城市规划以及城市发展思路的延续性问题，必须强化法治意识，在“依法治市”的框架下，从规划编制、决策、实施到管理的全过程，建立一套科学并行之有效的法制化制度体系，以确保城市规划的法定性、权威性地位得到彰显。十八届四中全会确立了全面“依法治国”的执政方略，为从根本上解决这一问题指明了方向。新的形势下，城市规划的各项工作必须坚守法治引领，严格依法行政，把法制观念和要求贯穿在规划编制、决策、实施、管理的全过程，并真正实现法治化、制度化、常态化。这里，我代表九三学社广东省委员会对改善我省城市规划工作提出以下建议：
（一）切实提高城市规划的科学化编制决策水平。孔子说“取乎其上，得乎其中；取乎其中，得乎其下；取乎其下，则无所得矣”。对于城市规划而言，也是如此。只有高水平的规划作为指导，才能有高水平的城市建设展现在世人面前。根据国内外的先进经验，科学的城市规划应当是将长远的发展战略与近期的务实操作紧密结合的规划，既注重长远的可持续发展，也关注近期的发展、难点问题；应当是在党和国家的大政方针下对一个城市的经济、社会、环境、文化、交通、资源等统筹综合科学地研究和预测。相比而言，我们不少地方的规划依然沿用“静态蓝图”的思维模式，对城市发展中的社会经济问题、战略取向和发展规律研究少，往往停留在重空间的“图景式”表达。事实上，中国城市的问题更多是战略性的、制度性、综合性的，正是对城市长远性、前瞻性、战略性、综合性重大问题考虑不多、研究不深，往往导致我们的城市规划难以形成符合这个城市发展规律并能长期指导城市发展的较长一个时期的清晰战略、明确思路，往往政府换届后有了新思路就要调整规划。因此，城市规划作为一门综合性很强的学科，必须用科学态度、先进理念、专业知识、准确市情去谋划城市未来发展，以让我们的规划对未来的预测更加准确，对未来发展的计划更加符合客观规律、市场规律，以促进空间、土地等战略资源更加科学化配置。同时，科学的、高水平的城市规划也需要科学化、法制化的规划决策机制和决策程序作为保障。一些地方，科学的规划决策被领导的主观意志代替，决策的科学性、民主性无从谈起。而城市规划编制单位又大多隶属于各地政府，独立地位缺失，规划师在很多时候成了相关领导和决策单位的附庸，不能以自己的专业知识对决策方案做出独立论证，不敢在一些技术问题上坚持真理。这需要尽快建立由党政领导、规划及相关部门、规划专家和公众共同参与的规划编制和决策的方法和程序，更充分、更广泛地吸纳各方面意见建议，以务实精神和严谨态度推进城市规划的制定，提高规划的科学性，避免城市规划的主观任意性和短视化倾向。
（二）切实强化城市规划的法定性地位。科学规划，从容建设，“罗马不是一天建成的”，同样我们的城市也不是一届政府能建成的。《城乡规划法》第一章就明确提出“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”。因此，我们的各级领导干部和执行部门要切实强化规划的法律意识，自觉尊重规划的法定性、权威性、延续性，城市规划一经法定程序确定，不能随意变更或擅自修改，更不能朝令夕改。领导干部有任期，一个城市的发展没有任期，换届是正常规律，但一个城市发展的大战略、大思路不能随意改变，每一位领导干部都应该有“功成不必在我”的境界，要“一张蓝图干到底，一届接着一届干”，保证规划的连续性、稳定性。比如说广州的花城广场，从规划到建成，一共用了18年时间，其间虽然换过很多届领导，但大的规划思路一直没有变动过，而只是在局部不断深化和完善，这才确保了在广州地价最贵的CBD核心区能够形成一个占地达60公顷的、深受广大市民和游客喜爱的人性化大型公共休闲绿化广场，也成为代表广州现代化和人性宜居的标志性场所。坚持规划的延续性、稳定性，并不是说城市规划要一成不变，无论规划多么具有前瞻性，它毕竟是对未来的预测和计划，难以全面预计解决未来的所有新情况、新问题、新矛盾。当原有规划确实不适应新的发展形势时，可以也应该进行修改，但必须慎重，应科学研究和论证，必须按法定程序进行调整，尽量避免颠覆性、根本性的“翻车”和“折腾”。在规划调整过程中，宜按照“战略坚定、战术灵活”的原则，避免对战略层面进行过度颠覆性的调整。巴黎的CBD新区从规划到具备规模，建设花了50年时间，建设过程中规划也在不断完善和调整，但不是作颠覆性的改变，而是理念的提升和细节的完善，获得了较好的实施效果。
（三）切实提高城市规划的公众依法参与度。城市规划内容涉及到城市中几乎所有人的利益，公众广泛参与是城市规划科学制定、依法实施的重要保障。然而，我们不少地方的规划往往将“公众参与”流于口号和形式，闭门造车现象严重，对民意诉求和社会各界其他意见吸纳不够，导致规划无法协调多元主体的利益矛盾，规划实施难度大，最终不得不调整规划。因此，保障城市规划的延续性，要求不仅重视规划成果，更要重视规划的过程，在规划的全过程推动公众依法参与，使规划成为市民真心拥护和愿意实施的成果。首先，要丰富公众参与的方式，邀请城市不同领域的社会团体、专业团体举行多层次、多种形式的公众咨询会、座谈听证会、社区讲座等，调动公众的积极性；其次，要根据社会的发展不断拓展公众参与的群体范围，比如随着农业转移人口市民化进程的推进，部分进城务工群体也将逐步成为城市的重要组成部分，城市规划的公众参与也要充分考虑这部分群体的需求。另外，要切实落实和提高人大、政协在规划的制定、决策、实施、监督过程中的法定参与度和法定地位。总之，广开言路，是为了倾听不同群体的意见，以制定更加科学、可操作性强的规划，要尽快建立和完善城市规划公众参与和民主决策的法定化、制度化程序和方式。民主要在法治的框架下才是好的民主，因此在公众参与中也要避免“无序民主”，切忌“谁的声音大听谁的”，同时也要避免过分强调部分群体利益和个人喜好对规划决策的影响。
刚刚过去的2015年元旦，是《城乡规划法》正式颁布实施七周年的日子。在全面推进深化改革、依法治国的重要时期，城市规划工作必须强化法治观念，通过提高规划编制水平、强化规划法定地位、提高公众参与程度，依法切实保障城市规划的延续性和权威性，才能真正发挥好城市规划在新型城镇化发展、建设人民满意城市中的引领作用。
