提案第20150088号
案 题：关于加快发展我省社区养老事业的建议
提 出 人：民革广东省委会(共1名)
分 类：综合
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
案由分析：
根据《广东省人民政府办公厅印发关于加快社会养老服务事业发展的意见的通知》（粤府办〔2012〕73号）的要求：“到2015年，全省老年人享有社会养老基本公共服务，基本实现90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，7%左右的老年人可由社区提供日间照料和托老服务，3%的老年人可入住养老机构，全省社会养老服务事业发展总体水平走在全国前列”。
日间照料和托老服务社是社区养老的重要内容。社区养老不是家庭养老，而是依托社区服务在家养老；社区养老也不是社会养老，而是将机构养老中的服务引入社区，实行基于社区的在家养老。它吸收了家庭养老和社会养老方式的优点和可操作性，把家庭养老和机构养老的最佳结合点集中在社区，是针对中国社会转型期在21世纪上半叶所面临的巨大老龄化问题所提出的一种新型养老方式。
一、我省老龄化及机构养老概况
早在2000年，我省已步入老龄化社会。2005年，全省65岁以上的老龄人口占总人口的7.41%，到2013年底，广东全省老龄人口将超过1200万，老龄化水平将达到14.8%，应对社会老龄化已成为我省社会发展和进步的一大挑战。
受传统观念和养老设施供给等因素的影响，我省大多数老人仍采用居家养老的方式。机构养老近几年有一定的发展，但占比例仍然很低。尽管如此，省内大中城市的公立养老机构已经出现“一床难求”的局面。
广东省部分城市人口老龄化及机构养老情况表
城市 60岁以上人口数量（万人） 占总人口比重（%） 公办养老机构数量（家） 民办养老机构数量（家） 养老床位数量（张） 老人千人床位数（张）
广州市 133 16.03 10 150 28717 21.6
深圳市 18.65 6.48 25 4 5745 30.8
佛山市 62.47 16.37 51 8 11719 18.8
中山市 22.35 14.53 20 2 2239 10.0
珠海市 12.56 11.59 15 9 2852 22.7
东莞市 26.83 14.27 42 4 5800 22.0
惠州市 43.80 11.3 87 — 2940 6.7
肇庆市 58.0 13.8 241 — 8510 14.7
汕头市 63.60 11.7 43 1 4500 7.1
湛江市 104.0 13.0 815 15 9296 8.9
韶关市 44.8 13.7 104 4 8147 18.2
梅州市 64.3 12.8 127 15 3913 6.1
平均 12.96 15.6
注：老年人口及总人口均指户籍人口
从上述12个城市的数据看，除深圳市外，其余11个城市60岁以上人口总户籍总人口比重都在10%以上，即上述11个城市都已进入老老龄化社会，尤其是广州和佛山两市，老龄化率已超过15%。12个城市老人千人养老床位数平均为15.6张，略高于全省15.3张的平均水平。但这个数据与我省规划到2015年老人千人养老床位数平均要达到为30张的目标差距甚远，现在已进入2014年末，这个目标已无完成的可能。从整体上看，目前全省养老机构提供的床位，大概占到老年人口总数的1.06%，与全国1.6%的差距十分明显。由此可见，广东养老事业有着巨大的发展空间，当前是探索各种有益社会养老方式的最佳时期。
目前养老形式主要有家庭养老、社区养老和社会养老三种。家庭养老指的是我们熟知的老人居家养老；社会养老即机构养老，一般是指老人自费入住公立或民营的养老院、福利院、敬老院和护理院等，得到相应的医疗和照护服务；社区养老是前两者的中间形式，是指老人晚上住在家庭里继续得到家人照顾，白天享受社区养老机构提供的日托、家政、送餐、简易卫生、心理辅导等服务。
零点调查公司的一项调查显示，有七成人接受社区养老。社区养老让老人既享有家庭温暖、又能体会同龄人认同，一种“双赢”策略。另外，像社区老年大学这样的机构，还提供“老有所为”的机会，让老人比有儿女相伴更有价值感。通过相关调查走访发现，大部分养老院的老人表示养老院养老的方式并不快乐，普遍自认为是被社会和家庭所抛弃的人群。在这种情况下养老院养老的方式就不适合老年人心理需要。采用社区或社会养老的方式，能填补“空巢”老人在精神生活方面的贫乏和空虚。同时，社区养老符合可以减轻家庭的经济负担。据调查，我省养老机构养老的收费相对较高，对生活完全能够自理的老年人，每人每月的养老费用一般不低于1000元，珠三角地区一般在2000元左右。对于能部分自理和完全不能自理的老人，养老费更高昂。机构养老高昂的费用对于家庭，尤其对经济困难家庭造成巨大的压力。而社区养老，主要的消费仍产生在家庭中，老人的家庭仅需支付较为低廉的看护费和午餐费等费用，这种较低水平的养老支出能够为大多数家庭所接受。我们认为，社区养老模式符合大多数老人和家庭需求，应重点发展。
办 法：
建议：
结合我省近几年社区养老事业的发展状况和社会需求，提出以下几方面的完善建议：
1.进一步完善相关法律、法规，为社区养老提供制度保障
广东省于2012年下发了《关于加快养老事业发展的意见》，提出要加强社区养老服务设施、提升养老机构服务水平、加强养老服务专业队伍建设、推动粤港澳社会养老服务合作等要求。作为一种具有很大发展潜力的养老模式，我省应有针对性地制定并完善社区养老相应的法律、法规。对社区养老机构的服务质量标准和监控及资格认定进行相应的绩效评价，保障社区养老的质量。首先，对于社区养老的机构进行严格审批，不具备养老条件的机构要责令整改，甚至取缔。其次，在社区养老机构的运作方式、服务标准、服务收费等方面制定较为统一的标准，必要时纳入法制化轨道。在此基础上，对社区养老的法律法规、服务机构的资质、服务程序等方面进行进一步的细化、区分，以保障社区养老健康、平稳发展。
2. 创新经费筹集渠道与机制，为社区养老提供资金保障
我省已提出，引导和鼓励社会力量兴办养老服务机构。要求各地要采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴建各类养老服务设施，并制定补贴标准。
发展社区养老首先是政府应当承担的社会责任。如果仅依靠社区养老机构方面的收入和少量政府补贴，这将不足以解决经费短缺这一棘手问题。现阶段，政府应当把老龄化的社区养老问题和义务教育等问题同等重视，从省级到各地市的财政预算中，要按照当地的生活标准和老龄人口数量划拨给社区养老机构足够的经费。而这也将是社区养老的主要资金来源。目前，国家和省已经出台相应的政策，从财政和福利彩票的收入中划拨专项资金为困难老年人提供补助，应将这项措施发展为一种制度性的安排，并落到实处。在此基础上，把社区养老的经费问题纳入社会保障体系之中，社区养老难的资金短缺问题将得到很大程度的解决。
此外，政府应有力引导红会基金、公立慈善基金、私人慈善基金等多种来源的社会慈善基金投入到支持社区养老的领域。
3. 完善养老保险制度
全世界与养老有关的保险有三种，养老保险、医疗保险、长期护理险。日本和美国等发达国家在养老服务事业发展过程中，都逐步完善了养老保险制度，而养老保险制度的完善，促进了其养老服务事业的发展。一些发达国家针对老年人慢性疾病患病率高、患病护理需求大的特点，推出老年长期护理保险制度。该制度于20世纪70年代在美国率先出现，随后德国、法国、卢森堡、日本、新加坡、韩国等国家分别于1995、1997、1998、2000、2001和2008年推广该制度，以作为养老保障制度的一种补充。各国关于老年长期护理保险制度的做法差异较大，比如：覆盖对象的年龄要求不同，日本要求40岁以上，韩国要求65岁以上，美国则给出40-79岁、50-84岁、55-79岁等多种期限选择；美国国民可自愿参加该项保险，日本则是强制执行；保险的资金来源也不同，日本主要由政府出资，个人负担部分占10%，而韩国由保险机构、政府和个人共同承担，美国的护理保险费用主要来自被保险人交纳的保险费。长期照护保险为失能老人上了一道安全锁将成为必然趋势。
4.注重服务人员的职业教育培训，支持社工机构全面参与社区养老事业
目前，社会养老的服务人员大部分为下岗职工和学历层次较低的低收入人群。对比其他行业，育婴师、营养师、幼师等类似的护理行业，社区养老没有准入门栏，更没有一支稳定的队伍。我省可参考日本《社会福利士及看护福利士法》，出台相应的法律条文，通过考试把社区养老的看护人员划分成不同的档次，按照档次分别护理不同情况的老人并提供不同的服务，并且按照档次给予不同的工资福利待遇。建议我省重点培育8—10家综合性、连锁性的实力较强的社工机构，用高质量的社工服务基本覆盖全省城镇化地区。
5.鼓励社会力量进入养老服务业
在老龄化日趋严峻的情况下，如何推动养老服务业发展? 根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）精神，按照“非禁即入”的原则，鼓励政府机构以外的法人、公民个人以及其他社会组织利用非国有资产，以独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式举办养老服务机构，包括发展养老机构、社区居家养老服务机构、休闲养老基地等。
为此建议我省尽快出台相关文件，支持社会力量参与养老服务。引导专业化社会组织、家政和物业等企业和机构，加盟、参与、托管社区居家养老服务；鼓励社会力量对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源整合和改造，兴办养老服务机构；支持慈善组织重点参与养老服务机构建设、养老产品开发等领域发展。
