提案第20150073号
案 题：混合所有制改革的困境、难点与对策研究
提 出 人：民建广东省委会(共1名)
分 类：综合
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
混合所有制改革一经推出就引起了舆论与国人的高度关注与重视，有人甚至将其上升到中国经济的第三次大改革运动的角度，还有人将其与上世纪八十年代英国撒切尔夫人的改革相提并论，这些都不为过，因为混合所有制改革的意义、作用与其成功后的历史地位都是无可置疑的。然而，现实与设想之间的差距是一定程度存在的，但混合所有制的现实与设想之间的差距超出人们想象却是意想不到的，这从一年多来混合所有制在国内的实践情况也得到了印证。一年多来，国内掀起了混合所有制热，各地纷纷推出有关政策与措施，大有“甩开膀子大干一场”之气势，包括取消国企行政级别、发布混合所有制经济推进进度与时间表、推出符合地方特色的各种优惠政策与措施，推进法治化建设等等，有的地方甚至推出了试点企业，更有地方政府甚至拿出了几百家企业进行混合所有制改革试点社会公开招投标活动，但收到的效果和社会对此的反映却很平淡，给政府和舆论浇上了一盆冷水。究其原因，笔者认为国人陷入了思想与观念的困境，而现实中的政府行为又直接或间接加大了这一困境的影响力，导致国人对混合所有制改革的认识产生误区和偏差，从而影响了其参与的积极性。
混合所有制改革的困境：
我们认为，目前国内混合所有制改革试点中存在的出路困境主要表现在以下几方面：
1.混合所有制改革之后的企业行为是完全市场化、半市场化还是象过去的国企一样政府化或承担政府的某些功能和职能？
若改制后的企业实现完全市场化的经营策略，那么今后企业的一切正常的经验和管理活动就完全取决于市场，而不受政府行政干预或受媒体干扰所影响，更不承担应由政府执行的社会功能。之所以提及此问题，是因为这些年政府对商业银行经验活动的干预就恰恰反映了这一点。在我国，银行业主要分为政策性银行和商业银行，按规定，商业银行是不承担政府的社会职能的，其经营活动不受政策干预的，而且目前我国商业银行的绝大部分都已进行了股份制改造和在股票市场上市。然而，几年前国务院的一纸公告就要求商业银行实施个人首套房贷利率7折的政策，今年国务院再次强调了这一政策的贯彻执行。商业银行的房贷利率是各商业银行自己份内的事，可政府为了维持GDP的正常增速，防止地方政府债务问题恶化等而强势进行干预，并严责央行和银监会负责具体落实。现在好了，实行混合所有制改革，商业银行也是重点改制对象之一，要问的是，对此，商业银行的混合所有制改革怎么改？再如，目前推出的部分混合所有制改革试点企业，从其当前的经营情况看不存在承担政府职能和政府干预问题，但一旦改革试点成功，并迅速扩大，其在国内外的地位和影响力已能左右社会和经济增速，那么，此时，政府之手会伸出吗？这是国人有钱人和投资人最担心的问题。其次，这些年，在部分人的挑唆下，国内媒体和舆论对商业银行的正常经营和利润大作文章，其影响力已远超出想象，并导致部分干预政策的出台。那么，当目前处于经营困境的国企在成功改制后，其参与资本的获利程度也远超出了人们的想象力，此时，国内媒体与舆论会因此大作文章，并加上各种质疑声，再加上国人的仇富心理，简单的问题复杂化，那么此时这些当年投入的外部资本怎么办？
2.是再次“圈钱”还是真心改制？
在这一年多的混合所有制改制试点中，绝大多数的改制国企试点的条件和政策都是极具吸引力的，但为何反映不明显呢？原因就是人们对收了钱后的企业不放心，会不会上当或是再次圈钱，投入的钱会不会成为“肉包子打狗，有去无回”呢？人们的过于担心，是源于这几十年来的经营经验和股份制企业经营的现实。作为一种世界上最成功和最先进的企业管理制度，股份制在中国的实践基本上烙上了“圈钱”这一中国特色的印记。人们现在担心的就是绝大部分的混合所有制企业在正式改革之后会不会变成目前国内各种各样挂名式的股份制企业？
3.政府主动还是资本主动？
政府主动就是混合所有制改革从推出到改制成功的一切行为和贯彻执行，都由政府来主导；而资本主动则是一切由资本说了算，从试点企业的选取、引入资本的规模、企业改制后的经营管理等都由资本来决定，政府只是作为监督对象。前者是“拉郎配”，后者是“送上门来”；前者在成功后可能带来很多矛盾和不确定因素，影响改制的效果，而后者则给予了企业双方更多的选择权和决定权，改制的效果将更加突出和明显。但从一年多来的实践情况看，基本上属前者，让资本成了被动一方，从而也在?定程度上影响了其参与的积极性。
混合所有制改革的难点：
除了上述几点困境外，笔者认为混合所有制改革还面临以下困难点，这些难点若不及时得以消除，混合所有制的改革的成功也将大打折扣。
1.过多的政策措施所留下的选择性难后遗症。这10多年来，为了维持GDP的高速增长和就业稳定，政府出台了一系列令人眼花缭乱的优惠政策和措施，最频繁时甚至一周出台好几批，这种优惠政策与措施近期又有加速的现象，导致资本在投资选择上患上了摸不透政策动向、看不到未来的政策麻痹症，原本已经设计好的规划和洽谈好的投资项目与企业因为新的更优惠政策的出台而被迫中止或从头再来，既浪费了资源，又浪费了投资人的热性度和关注度、选择权。天天盼望新的政策措施出台，从中找到投机的机会。实在不行时就等，因为最好的政策都留在最后。而混合所有制改革由于正处于试点阶段，各种优惠政策和措施正处于酝酿和计划之中，按照以往的经验，资本持有人更多地选择了等，从而给混合所有制改革的试点带来了更多的难处，严重地影响到改革的进行。
2.舆论关注上的难题。目前舆论与政府的着眼点主要集中在国企的混合上，给人一种政府甩包袱的感觉。经过前期的高速增长后，近年来国企经营中问题与现象频频发生，除小数垄断国企外，大部分现存国企中都存在相关问题，如广州国企去年的平均负债比率高达80%。此外目前国企经营与发展中所存在的诸多问题，严重影响着混合所有制企业的未来：
A、国企经营不透明，垄断现象严重，不利于混合后企业的规模壮大和跨国企业大集团的形成与发展，尤其是国际并购障碍；
B、为了GDP盲目扩大经营规模等；
C、国企管理的行政化、国企高层人员的任命化、中层管理人员的关系网化和中低层经营人员的世袭制给混合制企业带来的隐患与风险；
D、目前国内兴起的混合所有制风带来的走过场现象让混合所有制的优越性大打折扣，严重影响混合制企业的成长与发展。
3.外围环境、机制的缺位带来的难。虽然刚刚结束的十八届四中全会提出了“依法治国”的蓝图，但目前国内有效的市场机制、市场法律体系、市场中介体系与进退出机制的欠缺让人无法想象混合所有制企业今后经营和发展中存在的风险和隐患。加上市场环境的不成熟，尤其是第三方独立的中介机构的缺位，让外界对混合所有制改革的兴趣大打折扣。
4.资本筹集上的难。由于现存的国企的规模大多庞大，混合所有制改制后对参与方的资金规模有一定的要求，也在一定程度上限制了民企和其它想参与的主体的积极性。
措施与建议：
1.加快政府改革转型的步伐，彻底消除人们在认识上和行动上对混合所有制改革后的焦虑和担心，帮助其走出观念和行动上的困境，还资本一个真正公平、竞争的市场环境，破除并清理这几十年来人为设置的各种资本投资经营的障碍和理念，将企业正常的经营活动完全让位于市场，将政府真正打造成市场的守夜人。从过去的经验看，政府改革转型的话语已提及多年，但效果并不明显，其根本原因就在于政府既是经营者，又是管理者与执法者。因此，政府改革转型的着重点就是政府从经营者、管理者的角色完全退出，只担当执法者的角色。近期要做的就是废除近年来干预银行经营的各种文件与规定，不干预银行信贷的投向（若是政策需要，可由政策性银行如国家开发银行解决），尤其是商业银行。由于政策的干预，导致近年来我国商业银行的不良资产大幅攀升（包括小微企业贷款带来的大批不良资产）。这也是人们最容易看到的政府改革转型行为。因此，混合所有制的能否成功，也在一定程度上取决于政府转型的能否成功。
2.尽快制订并落实好《企业经营公开透明法》，让人们在投资企业的选择上具备更多的选择权，并避免不必要的非企业正常经营损失和潜在风险。目前，国内有舆论呼吁政府尽快出台《国有企业经营透明法》，笔者认为，所有企业的经营都必须公开透明，不只是针对国企。相比于国企，民企、外企经营不透明现象也很严重，并给即将成为混合所有制企业的国企和其它形式而改制的企业带来风险和隐患。近年来，随着反腐的深入，很多过去辉煌的民企纷纷倒下。假如类似民企或外企投资参与了混合所有制企业，那该混合所有制企业也会在一定程度上受到影响，不利于企业的长远发展。
3.给与参与了混合所有制改制的外部资本持有人更多的企业经营管理参与权、监督权、审计权和其它有利于企业发展的各种权利，制订出一套科学有效的，既考虑了各方的资本实力，又充分反映了所投资人意愿、意向的改制后的企业经营与监管的权力、义务和利益分配、奖惩机制。
4.加大媒体与舆论的宣传力度，让更多的民企搭上国企混合所有制改革的顺风车，扬帆出海，借“两路一带”的春风，走出国门，赢得更多、更大的发展空间。虽然国人对国企的印象不是很好，但我国的国企中尤其是央企中很多已经发展成为世界先进型企业和世界500强，其经营管理已达到世界领先水平，有的更拥有丰富的海外经营与投资的经验和经营平台，混合所有制改革正好提供了这样的好机会和好机遇，广大愿意做大做强的民营企业家应更珍惜这一难?的机会。
5.完善公司治理机制和职业经理人制度，为混合所有制企业量身打造出一套科学实用的人事聘用和评估、评价、监督、辞退解聘机制与体系，尤其是董事长、总经理、监事长和企业经营管理团队的聘任、考核、解聘、日常经营的监管和奖惩等，提高监事长的监督权，并将这一职位授予外部出资人。因为一家企业能否在恶劣的市场环境下生存下来并发展壮大，取决于它是否拥有一个优秀的企业家和管理团队。世界500強是这样，中国国企是这样，未来的混合所有制企业同样是这样。美国苹果公司的起死回生是它拥有乔布斯，我国四川长虹企业当年的成功来源于倪润峰，失败也同时来自倪润峰，而格力电器崛起的动力则是有了董明珠。而目前我国国企负责人绝大部分是上级部门任命的，有时这种任命的政治因素往往大于经济因素和企业因素，导致高层的动荡引发企业经营的动荡甚至生死攸关。因此，可以说这种任命机制是不适用于混合所有制企业的，同时要加快国企转型的步伐，剔除过去几十年来笼罩和赋予在国企头上的各种光环和特殊职能，让其还原成真正的企业经营者。
6.修改并完善相关的法律法规，彻底消除政府决策和企业经营中的潜规则现象。大幅提高市场的违规成本，强化市场的震慑力。
7.完善各种如资产评估所、律师事务所、会计师事务所、投资银行、基金公司等市场化机构，尤其是民间的审计师事务所、仲裁所，为各种民间资金和社会资金参与混合所有制企业经营提供民间的中介机构和咨询机构。
8.完善投资型基金及民间基金的法律法规，增加混合所有制企业的参与主体。混合所有制企业的投资主体除国企、民企、外企外，还应该允许民间资本、资金和资金数量有限的民企通过设立投资基金、投资公司并股等方式参与，为民间、社会闲散资金增加一条新的投资渠道等等。
9.加大对媒体、网站和其它传播体的舆论监管力度，防止那些可能影响或动摇混合所有制改革参与者的信心和决策力的不良言论和言行的流行和传播。例如近期出现的“阶级斗争论”、“人民民主专政”等言论的放大就可能使原计划参与的资本持有人发生动摇甚至退出现象发生。
办 法：
