规范社会组织行为推动政府职能有序转移

2016-12-16 02:21:05 来源:广东政协网

大会发言材料(74)

王 大 平 委 员

(代表致公党广东省委员会)的发言

——规范社会组织行为推动政府职能有序转移

 

社会组织是承接政府职能转移,提供公共服务,参与社会治理的重要力量。为加快政府职能转变,2012年以来,省政府印发了《广东省人民政府行政审批制度改革事项目录》,取消、转移和下放行政审批事项237项、57项和131项。同年,省民政厅印发了《广东省民政厅关于承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的指导意见》,对政府转移职能转移到社会组织进行了制度设计,列入目录的省级社会组织909家。目前,我省有相当数量的社会组织已承接了政府转移出来的部分行业管理与协调性职能、社会事务管理与服务性职能和技术服务与市场监管职能。

但是,在此过程中,一些社会组织存在着擅自扩大收费范围、收费程序不完备、只收费不服务等问题。如会计师事务所受外汇管理部门的委托,对企业实行外汇年审并向企业收费,个别社会组织不依照国家有关规定开具票据等。

一、社会组织存在不规范行为原因分析

不规范行为背后,是政府支持力度有待加强、社会组织自身能力有待提升、监管方式有待完善、法律法规有待健全等问题。

(一)政府支持力度有待加强。政府向社会组织购买公共服务是国际上的普遍做法,也是政府采购市场开放的必然要求。总体来看,承接政府职能转移的社会组织,其生存和发展主要还是依靠财政资金,但在政府“孵化”、“输血”过程中,存在三方面问题。一是保障面有待拓展。根据调查统计,广东有85%的社会组织未能承担政府转移的职能,91%的社会组织未能得到政府购买服务。二是对社会组织认识不够。有些基层政府机构将社会组织等同于义工,在委托服务时并未将人工成本计算在内。三是财税扶持政策有待优化。目前各地政府在通过财政购买服务的同时,还实施了税收优惠政策,但总体来看,免税资格门槛较高,而且能免的部分也非常少,此外还存在地域限制。对于民办非企业组织而言,在企业所得税免税资格及税前抵扣资格申请方面十分困难,即使免税也仅仅适用于政府财政拨款、捐赠收入等狭窄范围。

(二)社会组织自我发展功能有待提升。一是社会组织筹资能力有限。特别是一些脱胎于党政机构的社会团体,由于思维定式和惯性作用,习惯于财政资助。二是项目策划能力不足。可行性和创新性较高、预期社会效益良好、与政府目标契合的项目更加容易得到政府或公益创投的重视,而一些社会组织正是缺少对社会服务精细划分和策划创新的能力,难以通过正式途径获得支持,从而选择了非规范途径去获取资源。

(三)监管方式有待完善。尽管多年来,各级政府对于规范社会团体的行为制定了多项办法,如财政部和国家计委2000年就印发了《关于事业单位和社会团体有关收费管理问题的通知》,规定了社会组织八类经营服务性收费行为。但由于目前监管方式主要还是通过年检和抽查两种方式,缺乏动态监管手段,监管效果有待提高。

(四)法律法规有待健全。法治是良治的前提。推动政社分开、规范社会组织活动,归根到底还是需要法律保障。这一方面主要存在三个问题:一是制度建设滞后于改革实践。尽管这十年来的改革实践在各种规范性文件中已逐步体现出来,但是相比而言,基层的改革步伐较大,而制度建设则远远落后,部分改革内容没有及时地通过立法的方式固定下来,未形成制度性文件。二是缺乏能够统领社会组织领域各方面的基本法。无论是全国层面,还是在广东省,目前法律法规、政策呈碎片化,无法从根本上解决社会组织发展的一些总体性问题。三是政策有效期短,不足以形成稳定的政策支持。由于社会组织的改革处于探索阶段,需要根据实际情况不断调试,目前出台的部分文件为暂行办法,这会导致政策的有效期偏短,文件失效后难以及时更新,无法形成稳定的政策预期。例如,深圳市民政局2014年制定的《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》有效期仅为6个月,尚未真正执行就已超过有效期。

二、规范社会组织行为的建议

规范社会组织行为,对于提升社会组织服务质量、提高社会组织公信力大有裨益。建议从以下方面进行规范:

(一)进一步完善并加快颁布实施《广东省社会组织管理条例》。目前该条例已进入立法程序并由省人大征求各方意见。建议尽早出台,在社会组织登记、依法自治、综合监管、信用建设、培育扶持等体制机制方面提出一揽子方案,以解决社会组织的迅速发展与法规严重滞后之间的矛盾。同时在总结广东实践经验的基础上,积极推动国家层面的有关立法。

(二)努力拓展社会组织收入渠道。进一步加大政府投入,加强对社会组织的孵化力度,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定政府职能转移承接主体,有针对性的培育和发展一批草根型社会组织,引导、支持社会组织募集资金参与服务,推动公益创投发展。进一步优化税收政策,降低免税资格认定门槛,拓展优惠范围。增强社会组织自我发展能力。

(三)建立健全社会组织综合监管体系。建立由民政、公安、市场监管、财税、审计等相关部门参与的联动监管工作机制和联合执法机制,运用大数据技术,推动行政监管信息共享。建立行业治理机制,进一步推进政社分开,探索一业多会,引入竞争机制,推动同行良性监督,努力构建政府行政监管、社会公众监督、行业协会自律“三位一体”的综合监管体系。

(发言者系致公党广东省委员会副主委、深圳市公立医院管理中心主任,医卫界)