案类案号：提案第20160006号
案由：关于健全跨界河流治理机制的建议
提出人：王文清(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
关于健全跨界河流治理机制的建议
十八届五中全会提出了“绿色发展”的理念，以效率、和谐、持续为目标，推进经济社会全面发展。刚刚闭幕的中共广东省委十一届五次全会也提出，要坚持绿色发展理念，推进生态文明建设，加大环境治理力度，建设美丽广东。水污染作为推进绿色发展的突出障碍，不仅是发展过程中出现的环境问题，也是制约经济社会发展的重要瓶颈。在水污染问题中，除了发展过程中“先污染、后治理”的发展路径制约外，污染河流跨区域的特点，也成为河流污染难以治理的一个重要因素。因此，继续建立健全跨界河流治理的机制体制，破解跨界河流治理难题，将成为建设美丽广东一个重要环节。
一、 健全跨界河流治理机制的意义
只有不断建立和完善跨界河流治理机制，才能捋顺和协调好各治理主体间的关系，有效整合河流治理资源，推进跨界河流治理工作，从而激发全社会共同治水的责任感，为“南粤八年水更清”打下坚实基础，焕发出广东江河的更强生命力。
1、 健全机制体制是跨界河流治理的重中之重
多年来，广东各级政府、环保部门都投入了大量的人、财、物治理跨界河流的水污染问题。虽已取得了不少成效，但由于跨行政区域污染问题的各种现实复杂性，使得污染整治始终未能获得长足性突破。究其原因，主要是因为还没有形成统一的区域治理的机制和体制，缺乏统一规划、综合协调管理机构，以及地方政府间协调合作不足。尤其是跨界河流分属不同行政区域管理，每个行政区域有自己的城市规划和工作方案，工作上的不协调，治理时的不同步，治污只能治标而不能治本。因此，跨界河流治理关键还在于，建立从单兵作战到跨界合作的机制，把各方的力量都动员起来，共同治理河流污染。
2、 健全长效机制是巩固跨界河流治理成果的重中之重
部分地方政府在跨界合作治理水污染方面的观念仍然滞后，主要是一些地方政府存在封闭思维，认为横向地方政府合作需要更大的财政支出，怕承担风险、怕负责任；且地方政府间缺乏互信的观念，认为其它地方政府不会落实治理工作，政策可以朝令夕改，因此导致不少地方政府在治理河流污染时往往缺乏持续性。同时，广东跨境河流虽历经长期治理，但水质仍未出现根本性改善，在近段时间甚至还出现可反弹。因此，摆在广东面前的是：在省级层面的督办重心逐渐转移之后，如何保障各地对淡水河治污的持续高度重视；当治污工程逐渐向精细化推进之时，基础性设施的完善与升级如何突破资金与机制的瓶颈，以及如何加速联合治污的纵深推进等。这就需要广东建立健全跨界河流治理的长效机制。例如，练江是广东“四河”（广佛跨界河流、茅洲河、练江、小江）中污染较为严重的河流，该流域污染源主要是工农业废水、生活污水和垃圾污染，沿岸塑料加工、印刷制版、电镀、机械铸造等企业不少。目前汕头已要求列入整改的印染企业，严格按照环保整治标准，加强检查督促，建立环境管理台账，实施实时在线监控，确保在企业进园生产前污染物稳定达标排放。对于关停取缔印染企业，组织“回头看”检查工作，防止死灰复燃和易地重建。
3、 健全机制体制有助于整合河流治理资源
在以往跨界河流治理各自为政、治理不同步的背景下，重复建设、资源浪费的现象随处可见，结构性污染问题仍然存在。随着多年来广东治理跨跨界河流水污染的实践，跨界河流治理的地方政府合作机制进一步得到加强，已建立健全省政府跨界河流污染整治工作联席会议制度、区域环保合作和联防联治工作机制、整治工作问责制、治污“河长制”等制度。健全机制体制不仅可以打破地方政府间横向交流的缺乏，对于整体流域而言，机制体制的完善还可以整合多方资源，实现优势互补，进而提升治理效能。
二、 当前跨界河流治理机制存在的问题
1、 权责机制划分不明晰
河流跨界的特点决定了污水治理的不可分割性，但是由于行政区划的存在，污染河流治理的整体性被割裂开来，导致权责不对等。目前，中国的环境保护体制，依然沿袭了条块分割的结构，即通过分权的形式来授权各级地方环保机构行使权力。上下级环保部门之间没有隶属关系，只有业务指导与被指导关系，地方环保部门只向同级地方政府负责。这种条块分割的治理机制，不仅削弱了基层环保部门的监管权威，也弱化了协调处理跨区域河流治理的能力，导致地方环保部门各自为政、为而不为。不仅出现政府失灵的状况，还让市场导向型的经济手段难以进入跨界河流治理的领域。
2、 调处机制效力有限
从2013年开始，省人大常委会就开始着手督办淡水河、石马河污染整治的工作，并在2014年通过了《关于加强广佛跨界河流、深莞茅洲河、汕揭练江、湛茂小东江污染整治的决议》，人大监督跨界水污染整治全面铺开，从“两河”扩展至“四河”，并取得了很好的成效。但是，在日常的调处机制中，并不是所有的跨界污染河流，都有省人大常委会督办如此之高的层级效力。大多数环保调处机制效力层次低，效力范围窄。即便是有一些地区采取了环保执法、公益诉讼的维权方式，但法院受理难、判决执行难的情况严重存在。发生水污染情况后，大多数地方的调处机制，基本是依靠基层政府间的协调来完成。政府间的协调大多数情况下，都是以当前的问题为着眼点，只能解决燃眉之急，并不能从长远上根治跨界水污染。
3、 司法程序导致法律维权难
由于生态系统的整体性和行政区划的分割性，导致跨界河流污染治理问题得不到很好的解决，其中一个重要原因就是利用法律手段维权成本高、维权难度大。纠纷当事人如果仅仅作为一个普通的民事受害人，按照民事权利“谁主张，谁举证”的原则，纠纷当事人要主张自己的权利，就要有足够的证据去证明谁是污染者，谁的污染程度高，谁的受害程度大。但是，单凭一个普通的民事主体，在没有政府等相关机构配合取证或第三方评估的情况下，很难完成此项举证任务，权利也得不到很好的保护。2015年刚刚颁布的新《环保法》，被称为“长了牙齿”的《环保法》，虽然给予了公益诉讼相应的便利，但是公益诉讼依然偏低，主要原因就是机制体制尚未给予诉讼主体相应的举证便利，维权主体相对较窄，导致了跨界河流治理中，司法维权难，维权成本高。
三、 健全跨界河流治理机制的建议
从整体上看，我省跨界河流治理初现成效，受到了省委、省人大、省政府、省政协几套班子的重视。但是，依然有一些体制机制上的问题，需要进一步加强和健全。
1、 优化行政管理监管能力
十八届五中全会公报提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。”因此，在广东，应该率先探索建立环保部门垂直管理、分级领导的机构形态。在涉及到跨域治理的流域地区，可以试行地级以上环保部门的垂直管理体制，基层政府除了对基层环保部门依法行使人权、财权之外，应当将通过人事管理、财政经费和业务监督等体制要素重新配置，将基层环保部门的执法权收归地市级环保部门，以此遏制地方政府在考虑地方经济发展时，牺牲环境，对坏境恶化不作为甚至干预的现象。确保地市级环保部门能够在一定范围内跨域治理污染河流，保证环境执法效率。
2、 大力培育第三方评估机制
建议以财政为依托，深化政府和第三方组织之间的合作，组建和委托市场化主体，运用其专业化的手段，打破跨界河流流域的区域壁垒。从2013年起，广东省人大常委会就引入第三方对淡水河、石马河流域污染整治工作成效进行评估，达到预期目的，效果明显。当务之急，是要建立健全引入第三方合作的准入机制、评估报告的公开机制、评估方案的解决机制。运用第三方的力量，为各项配套政策作为决策依据。
3、 不断创新环保基金、生态补偿等机制
在明确责任和权利的基础上，建立跨界河流流域城市的生态补偿机制，建立环保基金，对上下游城市的利益进行二次分配。建议在河流流域共同建立工业园区，共同享用环保设施。生态补偿制度或者排污权交易制度，已经在广州试点启动。但是，随着珠三角地区转型升级水平的提高，欠发达地区经济社会的发展，对河流的污染也随之发生动态变化，原有的生态补偿或者排污权指标应当根据经济社会的变化，不断调整，并适时改善和创新这种机制体制，运用市场交易的方式，调节排污权，调控排污成本，达到权、责、利相协调的效果。
4、 充分发挥司法的作用
加强跨界河流流域环保司法的作用，建立环保执法与刑事司法的对接，建立环保部门与公安部门、法院、检察院等司法部门的协调机制。在公益诉讼中，不断适时扩大公益诉讼的主体资格，将包括个人在内的民事主体纳入到公益诉讼中来，适当放宽公益诉讼原告主体的资格要求，改善当前公益诉讼遇冷的状况。鼓励社会组织积极参与环保维权，培育公民运用司法手段维护“水权”的能力，协助公民调查取证，适当扩大诉讼主体获取证据的权利和范围。
办法：
