案类案号：提案第20160054号
案由：独立学院可持续发展面临的问题及其对策
提出人：龙建平(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
从上世纪末开始，我国独立学院以其独特的生长模式迅速发展，在发展过程中，各自又有不同的方式，对我们高等教育的发展作出巨大贡献，但也出现了各种问题和困难，部分独立学院面临进一步发展的困惑，相当多的独立学院在落实国家的法律法规中遇到了困难。分析我国独立学院发展过程中面临的问题，可以分为以下四个层面：
一、独立学院层面不可逾越的障碍
1．独立学院独立性不够，“优、独、民”体现不够明显
独立学院作为具有中国特色的治理模式，在发展过程中，对其定位缺乏深入探讨，尚未完全理顺投资方、举办方和董事会、学校之间的关系。优质的办学资源参与办学和提高教育教学质量成果不明显，独立学院的办学基本上跟着出资人和母体学校转；多数独立学院的董事会章程流于形式，董事会章程缺乏对董事长及董事约束和限制性条款，无法有效制约董事长和董事在学校办学中的无序介入，很多独立学院的董事长直接插手独立学院的办学和财务管理，使得独立学院缺乏办学独立性。
2．办学协议签订和执行中存在漏洞
由于没有现成的法律范式规范，很多学院办学协议在签订和实行中存在法律漏洞。例如：大多的协议是无回报期限，无回报额度的，使独立学院在执行协议时出现问题；有的协议赋予了投资方无限制的权利，以至于办学方无法对其行为进行约束，造成投资方转让学院办学权，甚至于卷走学院资金的严重后果；有的协议没有违约处置，使得一些投资方一再违约；在办学协议中，绝大多数独立学院没有明确母体学校的无形资产投入在办学过程中的地位和所占份额；多数独立学院的办学协议中对“合理回报”问题予以回避或尚未明晰；大多数办学协议中基本没有对独立学院的资产和增值资产进行完整界定，包括对母体学校的无形资产、学费、土地等增值的界定，以至于在办学过程中发生出资人未按协议足额投入，独立学院的资产被抽逃，出资人将增值后的独立学院交易转让给另一个出资人并获取差额利润，通过后期的资产评估直接占有增值资产等现象。
3．在规范和转设过程中母体学校影响削弱和退出对独立学院造成的影响
目前已经转设和正在准备转设的独立学院，只考虑到母体学校的退出，或第一阶段先退出母体学校。这样首先面临的是独立学院师资队伍的更加不稳定，多数独立学院的师资组成主要来源于母体学校教师、学校聘用固定教师、社会上临时聘用的教师。独立学院在转制或完全与母体学院脱离后，从母体学校聘用的师资队伍将无法正常聘请，而造成教师不稳定或数量减少。其次，优质的教学管理难以为继。母体高校优质的教学、管理及优良传统尚未完全固化在独立学院的办学过程中，母体学校管理干部的退出，将使独立学院这支来自母体学校的相对稳定的优质管理干部无法继续聘用，独立学院的管理水平和教学质量都将受到很大影响，实际上将降低独立学院现有的办学水平。
二、政府各部门在执行法律法规过程中不协调产生的问题
1．法人登记和独立学院身份问题
独立学院目前的法人登记有“民办非企业”和“事业单位”两种。广东省的独立学院在民政部门登记为民办非企业。两种不同的法人登记，直接涉及到税收，以及各种财务制度上的差异问题，如，对独立学院实施企业还是事业单位税收政策问题、进行资产评估的税费减免问题、独立学院按照办学协议返回母体学校的回报资产税收问题等等。以我国的人事管理制度现状，“身份”对独立学院的教师和管理人员很重要，涉及到他们的社会保险、医疗保险等待遇，“民办非企业”与“事业单位”相差甚远。特别是职称的评定，对于独立学院的教师来说，培养应用研究型人才的教学与科研成果，是无法与培养研究型人才的教学特别是科研成果相比的。不同的平台，相同的标准，对独立学院的教师也是不公平的，这也是独立学院教师不稳定的一个重要因素。
2．土地使用和资产过户问题
部分独立学院现有用地难以取得合法的使用证，有些独立学院的土地是政府转让的土地使用权，要顺利过户给独立学院也是困难重重。独立学院要对这些用地合法取得国有土地使用证或国有土地建设用地规划许可证，无法可依，无处着手。再者，投资方对独立学院土地的诉求比母体学校要强，甚至有部分独立学院的出资人借机圈地、囤积土地。
办法：
一、目前我国独立学院有多种出资模式，这样多元的出资模式符合《规划纲要》提出的教育改革方向，然而对独立学院界定为民办非企业或事业单位，法律条文过多强调了资产构成的民办性质，实际上限制了多元投资主体，因此建议与独立学院相关的法律法规需要重新定义和解读。
二、针对独立学院法人财产界定不清晰的情况，建议法人财产、国家财政性经费等定义需要进一步细化、明晰。
三、26号令规定：“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”“出资人取得合理回报的标准和程序，按照《民办教育促进法实施条例》和国家有关规定执行。”然而，《民办教育促进法实施条例》对“合理回报”并没有明确的界定，也找不出相关的国家规定，缺乏给予出资人回报的合法可操作方式。建议法律条文明确出资人包括回报时限和数额等合理回报方式。
四、在独立学院的转设过程中，由于政策不够明晰造成执行过程中出现偏差，要实现独立学院的真正独立性，也应及时考虑企业如何从独立学院中退出问题，只有这样独立学院才能真正独立办学。
五、建议进一步完善《民办教育促进法》，强化政府教育部门对民办学校的监督机制。对营利性民办学校的有关政策性条款做出相应的补充，明确非营利性学校作为公益性事业单位应享受与公办学校同等待遇，明确民办学校董事会成员的约束性条款，完善独立学院稳妥、良性的退出机制。
六、2015年12月21日，全国人大常委会审议的《教育法律一揽子修正案（草案）》明确，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。这是国家对民办学校实行分类管理，也是《民办教育促进法》颁布以来最大的法律突破。如何将国家的政策细化并真正落地，还有很长的法律程序，需要相应的配套细则，希望各相关部门能及时落实。
