案类案号：提案第20160075号
案由：关于提升我省集体建设用地利用效率的建议
提出人：民革广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
集体土地资源是农村最重要的生产要素，是农村集体经济发展，维持农村和谐发展的重要载体。目前，我省集体建设用地资源利用存在利用效率低下等诸多问题，已严重影响农村经济的可持续发展，也影响到农村社会的和谐稳定。具体而言，存在以下几方面的问题：
一、家底不清，宗地分散、零碎，难于集中成片、高效开发。土地粗放利用、资源浪费现象严重。除佛山、东莞等少数城市外，全省其他城市未对集体建设用地存量进行过系统的摸底调查。土地开发强度不足，缺少设施配套。土地利用方式单一，以出租简易厂房和出租用地为主，单位面积产出低。
二、集体建设用地流转仍无上位法保障，流转困难。《土地管理法》明确规定不允许集体建设用地流转，而《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》仅为地方规章，流转工作涉及的法院、金融部门和其他行政部门尚未全面认可和执行，造成国有大银行不敢为集体用地使用权所有人进行贷款和抵押。集体建设用地目前仍难于做到与国有地同地同权。
三、利用规划和城乡规划不完善导致部分用地无法开发。有相当大一部分的集体用地没有实现土规、城规的双覆盖或规划功能与土地证性质不一致，导致用地无法建设。
四、征地留用地办证难。部分地方政府征地后，部分集体留用地由于规模和指标的短缺、腾挪等原因，难于及时办证甚至最终不能办证。
五、“三旧”改造整体进展较慢，各市改造进度差异较大。截至2014年底，全省“三旧”改造标图建库且需在2020年前完成改造的用地总面积为307.81万亩。其中，集体用地标图建库面积241.2万亩，占总用地面积的55.8%。从2008年到2015年3月全省“三旧”改造进展看，仅完成改造项目总面积21.63万亩，总体改造进度尚不足一成。
办法：
一、省市安排专项资金、专业队伍，在两年内摸清集体建设用地家底。全面推进“三规合一”工作，解决集体用地办证与开发难问题。在广州等地试点工作的基础上，建立各市 “三规合一”乃至“多规合一”的工作机制和信息平台。杜绝城市规划、土地利用规划中集体建设用地规模的转移和挪用，及时调整相关规划，尽量将规划的用地功能与土地证用地性质一致。对于难于调整为一致的用地，应出台土地置换或回购的政策和措施。出台留用地办证监督和处罚措施，对于未能按征地合同及时为集体经济组织办理土地证的，暂停该级政府辖区内所有土地指标的供给，并暂停其一级市场土地出让。
二、加快集体建设用地流转立法，及时出台集体建设用地整合开发配套政策。制定《广东省集体建设用地流转条例》，必要时提请全国人大对《土地管理法》进行修法。对流转集体建设用地的权益作出明确的规定，使集体建设用地在融资抵押、交易、收益方面与国有建设用地做到“同地同权”。
推广佛山南海区等地的先进经验，由各级政府牵头，整合离散的集体土地资源，再进行出让或流转。出台集体建设用地整合相关配套政策，为全省集体土地整合提高支撑和保障，推进全省集体建设用地的有效整合与二次开发。
三、进一步完善“三旧”改造政策及其操作细则，推进集体建设用地再开发。当前全省“三旧”改造整体进展不够理想，其中政策本身的一些规定不够细致、明确是重要原因之一。例如，国有与集体用地混合开发等方面的规定不够清晰，导致一些项目改造停滞不前。系统梳理“三旧”改造政策执行过程中遇到的问题，进一步完善“三旧”改造，并更新相应的操作细则。
四、创新土地开发模式，完善配套机制。加强集体建设用地批后监管。各市成立县（区）或乡镇一级专业的集体土地开发管理公司。作为第三方，管理公司通过公开招标获得开发管理权，各集体经济组织以作价入股。管理公司对参与合作开发的土地进行统一的规划、设计，进行相对高标准的配套。建立完善的监管机制和利益分配机制。对因集体或流转受让方自身原因造成闲置的的集体建设用地，参照国有用地有关规定进行调查、认定和处置。严格规划管控和用途管制，明晰集体土地地类和使用功能，严格按用途使用，保障集体土地利用实现经济效益、社会效益、生态效益相统一。
五、促进产业转型升级与集体用地空间再造。抓住《中国制造2025》战略启动的机遇，及时推进乡村产业转型升级，把制造业从价值链的中低端提升到中高端。利用产业改造升级的契机，增加集体建设用地的设施配套、拓展公共空间，提高公共服务水平，吸引优质企业入驻，吸引并有效留住高端人才。加大农村公共、基础设施等用地的支持力度，对关系到提高农村生产和生活水平的农村公共设施、公益事业、流通基础设施等农村建设用地优先安排规模和指标。
