案类案号：提案第20160085号
案由：推进体制机制改革创新 促进粤东西北协调发展
提出人：民盟广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
中共中央提出在2020年“十三五”规划完成时，确保所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会，这对我省2018年率先全面建成小康社会的目标提出了新的任务和挑战。当前，区域发展不均衡问题是制约我省实现这一目标的主要障碍。
长期以来，省委、省政府高度重视我省区域发展不均衡问题，采取了一系列积极措施促进和推动区域协调发展，然而粤东西北地区经济社会发展与珠三角地区乃至全国平均水平相比仍存在较大差距。2014年，粤东西北地区人均生产总值仅为全国平均水平的67%，略高于西藏、云南、甘肃和贵州。2015年1-9月，粤东西北地区GDP和财政收入增速分别比珠三角地区低0.4和10.2个百分点，6年来首次出现增速低于珠三角地区。可见，广东省区域发展不均衡问题依然严重，尚未得到根本解决。在“十三五”期间加快促进粤东西北地区协调共享发展，使之形成新的经济增长点，已经成为关系广东发展全局，确保广东2018年顺利实现率先全面建成小康社会目标的刻不容缓的重要任务。
要改变广东省区域发展不均衡问题，关键在于推进体制机制改革创新。目前，制约粤东西北地区振兴发展的制度性因素，主要有以下几个方面：
1、财政体制不完善，事权与财权不匹配
一方面，粤东西北地方政府事权和支出责任划分不够清晰，投资事权大大超过了财政可支配的财力，造成城镇基础设施尤其是公益性基础设施建设的巨大投资缺口。另一方面，地方政府大量事权履行需要靠上级转移支付来支持，但由于转移支付制度不完善，一般性转移支付提前下达比例偏低，专项转移支付资金分配层级多、链条长、层层结存，影响地方预算完整性，导致有的项目和领域缺乏必要的财政引导资金，有的则难于使用财政转移支付资金，造成财政转移支付的低效率。
2、产业转移机制未充分发挥作用
一方面，利益分配机制不合理，转出地政府与转入地政府间在GDP 计算、税收、就业等方面存在现实利益竞争问题，导致转出地政府不愿向转入地转移优质、高效、环保的先进高端产业，转移的大多是淘汰的落后产业，产业转移的经济效益不佳，产业园区建设乏力；另一方面，部分两地合作共建的产业园区运营机制不顺，名义上是股份合作模式，实际上是政府与政府间的点对点合作，缺乏相应的市场机制配合，园区管委会法律地位不清晰，管理权限不到位，决策效率过低。
3、生态补偿机制有待落实
粤东西北地区担负着我省生态安全屏障和水源保护等功能，为此牺牲了部分区域经济发展利益。在其削减“双高”产能、减少财税收入的同时，省里却未有配套的财政转移支付和相应的生态补偿资金，粤东西北地区承受的发展压力日益加大。如何处理好生态文明建设和落后地区经济发展的关系，已成为许多粤东西北地方政府所面临的关键性难题。
4、扶贫制度设计存在缺陷
广东省现有28个贫困县，其中24个分布在粤东西北地区。由于长期以来的粗放式“扶贫”制度设计，扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出，扶贫中的低质、低效现象普遍存在：一是扶贫工作布局分散，扶贫资金“天女散花”，无法形成规模效应，导致扶贫经济效率低下；二是扶贫手段单一，多采取“输血式”扶贫，授人以鱼而少授人以渔，造成落后地区对外部支援的依赖性，甚至有的地区舍不得“脱贫摘帽”，数字弄虚作假，挤占浪费国家扶贫资源；三是扶贫监管缺乏制度设计，人情扶贫、关系扶贫屡禁不止，造成应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公，甚至滋生腐败。
办法：
“促进粤东西北振兴发展”是广东省一项重大的战略部署，实现振兴粤东西北发展这一目标需要采取包括政治、经济、文化教育、社会发展等一系列手段在内的重大举措，然而在这些因素中起关键性作用的是制度因素。建议我省从体制机制改革创新入手，营造一个良好的可持续发展环境，促进粤东西北振兴发展。
1、规范转移支付制度，完善基础设施建设投入机制
一是结合转变政府职能，健全财力与事权相匹配的财政体制。进一步明晰政府间事权划分，建立各级政府的事权和支出责任清单，完善转移支付体系，优化转移支付结构，增加一般性转移支付规模和比例，加大均衡性转移支付力度，加快清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消市场能够有效调节领域的专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，通过整合项目、调整内容、修改完善资金分配办法等多种方式，减少专户资金结存。二是加大对粤东西北中心城区的公共投资力度，提高省财政在地市高速公路和铁路项目建设上的出资比例，提高符合省补助政策的基础设施项目的补助标准，对出资确有困难的，可协调金融部门为该项目融资。
2、完善产业转移政策，建立市场化运作模式
一是采用股份合作加委托招商的复合模式，转出地和转入地政府通过合资股份公司的形式共建产业转移园区，收益按股本比例提成；转入地政府委托转出地政府开展产业招商，转出地政府可对招引项目及企业的税收地方留成获取40%以上的分成。二是对已有一定基础的共建产业园区，可以采取政府主导下的托管经营模式，由两地政府合作组建协调理事会和?区管委会，通过公开招标的方式，授权市场化运作的开发公司全权管理和经营产业园区，把珠三角地区的规划理念、政务管理机制和招商引资模式植入到产业转移园区。
3、落实节能减排政策，完善生态保护补偿机制
加大生态文明示范区节能减排专项资金和生态文明建设项目资金的倾斜比例，对于生态文明相关专项按照规划先行的原则申报，降低资金申报准入门槛。实行奖补资金与生态功能区所承担的生态保护责任和改善环境的成效挂钩，对生态发展区绿色产业和农产品生产区加大政府奖励和贴息的力度，推动粤东西北发展适合本地区的生态经济和环保产业。
4、转变思路，完善扶贫政策
一是推进精准扶贫，开展到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作，精准识别“扶持谁”；因户施策，落实资金到户，解决“谁来扶”和“怎么扶”的问题。二是转变思路，增强贫困落后地区的自生“造血”能力，采取点轴推进、等级扩散的模式，通过区域优惠政策引导资本、产业向部分发展潜力大、资源优势足的中心城区集聚，逐步增强其经济实力，进而以集聚区为中心向其周边扩散，带动发展。三是完善扶贫资金管理制度，建立扶贫资金信息、扶贫对象、扶贫项目公告公示公开制度，将筛选确立扶贫对象的全过程公开，同时引入第三方监督，避免暗箱操作导致的应扶未扶、扶贫腐败等问题，保证财政专项扶贫资金在阳光下进行。
