案类案号：提案第20160094号
案由：构建珠江口东岸城市群跨区域治理机制 加快珠三角一体化发展
提出人：民盟广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》（以下简称《规划纲要》），明确提出要以珠江口东岸、西岸为重点，推进珠江三角洲地区区域经济一体化,带动环珠江三角洲地区加快发展。珠江口东岸的深圳、东莞、惠州三市均有很强的经济实力和发展潜力，三市总面积1.56万平方公里，常住总人口2000万人，GDP共占广东省GDP总量的35.8%。推动深莞惠三市联合打造具有全球竞争优势的珠江口东岸城市群，突破“行政区经济”影响，探索构建跨区域治理体制机制，对于进一步促进珠三角一体化发展，增进珠三角区域间资源共享、优势互补，促进发展方式的转变，增强区域总体实力和竞争力具有重要意义。
《规划纲要》出台以来，深圳、东莞、惠州三市签署了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》，相继建立了党政联席会议、三市政府间工作协调机制、重要合作事项专责小组等多层次、多渠道的合作架构。目前，深莞惠一体化进程在基础设施、产业发展、城乡规划、环境保护、公共服务等各个方面均取得了重大进展。但在深莞惠区域合作打开基本局面，进入新的一体化发展阶段之后，也出现了种种问题，导致实质性合作项目推进困难。目前，制约深莞惠一体化发展的限制性因素主要包括：
1、缺乏严格的利益主体、治理主体
深莞惠一体化从提出到现在，因为深莞惠三市并不存在行政隶属关系、领导与被领导关系，缺乏制度性和政治责任的刚性约束，因此并不存在严格的治理主体和利益主体。具体到实践中，当一些合作项目在深莞惠区域难以做到利益均衡分配时，就很难达成一致，就可能被“折中”或搁置，出现“三个和尚没水吃”局面。这方面深莞惠三市在“坪清新”边界合作项目难以取得预期进展就是典型写照。
2、利益协调和平衡缺乏相应组织机构和机制
深莞惠一体化发展意味着应该在整个区域范围内互通有无，增进共同利益。在一些具体项目上深莞惠三市可能有明显利益差别，由此必然要求在深莞惠三市最高层面进行利益协调和平衡，然而当下这种利益协调和平衡所能依靠的仅仅是深莞惠三市党政联席会议这一非正式组织形式，自然不能满足深化深莞惠三市经常性的合作需要。
3、区域治理机制缺乏社会力量参与
建立区域治理体系需要推行多主体治理，不单是政府，社会组织、企业都应参与治理。深莞惠一体化，政府因利益关系不可避免地存在行政区划的局限，而三市企业通过跨区域业务活动，民众通过跨区域流动，可以有效突破行政本位的限制，直接推动和促进深莞惠三市一体化。但受长期以来所形成的体制限制，企业和民众缺乏参与区域治理机制的有效途径。
4、合作项目安排上缺乏长远规划
深莞惠区域合作，在选取合作项目方面秉承由易到难的原则，当区域合作进入深化发展阶段时，就面临较多困难。虽然深莞惠三市制定了协调发展规划，但涉及具体项目实施时仍然缺乏有效措施。
5、合作资金问题协调困难
在深莞惠三市合作中，很多项目涉及到资金问题，然而由于缺乏协调机制，解决起来比较困难。
办法：
在我国，“行政区经济”色彩浓厚，严重影响区域协调发展。要构建有效的区域治理体系，就要实现从现有的区域地方政府间合作向现代化的区域治理转型，从城市内部管理走向跨区域联合管理，以参与式治理取代传统的自上而下的命令驱动体制，以构造区域一体化的治理主体，切实形成利益协调与平衡机制。因此，建议我省创新思路，以深莞惠跨区域治理体系建设为突破口，探索一种跨区域治理新模式，为推进珠三角其它城市群一体化乃至珠三角区域的协调发展探索和积累经验。
1、构建深莞惠一体化委员会，使其成为深莞惠一体化的决策机构和治理主体
建议我省争取国家有关方面的支持，适时成立深莞惠一体化委员会，以取代当前以会商形式运作的深莞惠三市党政联席会议。深莞惠一体化委员会作为推进深莞惠三市实质性合作而设立的决策机构与治理主体，主要负责深莞惠一体化重大事项决策及相关的利益协调事务。该委员会委员应由国家部委、广东省、深、莞、惠方面的党政官员及有关专家、居民代表按一定比例组成。深莞惠一体化委员会负责就深莞惠合作的重大事项展开协商，定期召开工作会议，必要时采取投票表决方式作出决策，并赋予东莞、惠州两市以否决权，以保障其作为少数方的权益。深莞惠一体化委员会设轮值主席一职，主要由深莞惠三市党政主要领导轮流担任，一年轮换一次。
2、设立深莞惠一体化促进局，作为深莞惠一体化利益协调和平衡的治理机构
建议参考欧盟委员会的设立方式，设立深莞惠一体化促进局，推进深莞惠三市合作的治理机构独立化、常态化。深莞惠一体化促进局是深莞惠一体化委员会的决策执行机构，对深莞惠一体化委员会及三市人民负责，独立于三市党政机构，是深莞惠一体化的新治理机构。深莞惠一体化促进局在执行深莞惠一体化重大决策过程中，可以在适当范围内进行基础性决策，能够取得广泛支持的项目可以直接推动实施，对于存在重大利益调整的项目将提交深莞惠一体化委员会决策。
3、设立深莞惠企业家协会，加大社会力量参与区域治理机制的力度
建议参照美国旧金山湾区委员会模式设立深莞惠企业家协会，旨在为三市企业有关深莞惠一体化的利益诉求搭建平台，发挥企业作为深莞惠一体化基础力量的作用。深莞惠企业家协会可由三市知名企业以会员制形式自愿组成，其性质为深莞惠一体化的民间咨询机构，以向三市政府提交区域合作项目与政策建议、推进深莞惠一体化为使命。深莞惠企业家协会与三市政府及深莞惠一体化促进局等建立固定合作关系，但保持独立地位，自主决定其事务，支持和引导企业充分认识一体化的种种利益，自觉、自愿地参与到三市一体化进程之中，并帮助企业就三市一体化充分反映自己的意见，反映市场声音。
4、组建深莞惠环境资源保护委员会，率先推行深莞惠水务管理和环境治理一体化
深莞惠均地处珠江东岸，在环境保护和水资源利用方面具有很强的利益趋同性和内在合作需求，建议在三市现有的水务管理机构和环境保护机构的基础上，组建深莞惠环境资源保护委员会，统一承担三市水务管理和环境保护职能，包括统筹安排三市的水资源利用和保护及环境保护规划和治理，强化三市在资源和环境保护方面的合作。深莞惠三市制定相关政策、措施并提供资金、执法权方面保障，使深莞惠环境资源保护委员会以更高标准、更强手段、更大力度不断提高三市水资源利用和环境保护水平，逐步实现三市环境资源保护治理的一体化。
5、建立深莞惠一体化基金，解决合作资金问题
建议由省里出面，协调三市政府共同发起成立深莞惠一体化基金。基金性质为类似政府专项资金的非营利政府性基金，主要用于符合三市共同利益的合作项目所需的必要资金支持及有关合作机构的运作经费支出。例如该基金可用于支持深莞惠一体化促进局等机构运作，以及三市规划研究项目经费、交通项目的资金补贴和生态补偿等跨地域项目利益平衡方面所需的资金支持。
深莞惠一体化基金来源于三市政府的协议出资，分摊比例应该参考三市人口数据和GDP 数据、经济增长率及财政收入增长率等综合确定。建议分别以基准年（如2014 年）三市常住人口数量和GDP各占三市常住人口总量和GDP总量的比重来确定深莞惠一体化基金分摊比例，其中人口和GDP 各占50%权重；同时，按经济增长率、财政收入增长率确定年度所承担深莞惠一体化基金份额的增长率，其中经济增长率、财政收入增长率各占50%权重。
