案类案号：提案第20160103号
案由：关于出台《畜禽规模养殖污染防治条例》广东省配套实施办法的建议
提出人：民盟广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
随着畜牧业逐步走向规模化、集约化和现代化，我国畜禽饲养量迅速增加，已经成为农村经济最具活力的增长点，对保障居民“菜篮子”供给、促进农民增收致富具有重要意义。但是，由于我国畜牧业的发展缺乏必要的引导和规划，导致出现畜牧业布局不合理，部分地区畜禽养殖总量超过其环境承载量；种养脱节，可作为优良生物质资源的畜禽粪便、污水等得不到有效利用；畜禽养殖场污染治理设施配套不到位，大量畜牧场废弃物未经无害化处理就进入环境，使得畜禽养殖污染呈现总量增加、程度加剧和范围扩大的趋势。畜禽养殖规模越大，环境污染的风险就越高。
畜牧养殖等引起的环境污染问题已引起人们的广泛关注，直接阻碍着畜牧业的可持续发展。在此背景下，国家出台了第一部专门针对畜禽养殖污染防治的行政法规《畜禽规模养殖污染防治条例》（下称《条例》），旨在推动畜禽养殖业的科学规划布局、推进种养结合、提升我国畜牧场废弃物综合利用水平，促进形成种养结合的生态农业、循环农业模式。由于该《条例》面向全国发布，纲领性较强，因此各省、自治区、直辖市需依据自身畜禽养殖业现状，制订相应的配套实施办法。目前，《条例》在广东省实施过程中的主要问题有：
1、《条例》的实施对象不明确
《条例》的实施对象是畜禽规模养殖场，而且在《条例》第六章附则中规定，“畜禽养殖场、养殖小区的具体规模标准由省级人民政府确定，并报国务院环境保护主管部门和国务院农牧主管部门备案”。但广东省目前并没有确定统一的规模标准，导致各地方在框定《条例》实施对象时各找依据，标准也各不相同。如广东省环保厅和农业厅、梅州和江门等市认为条例的实施对象应为年出栏生猪500头以上，其依据是“广东省规模化畜禽养殖场（小区）主要污染物减排技术指南”（2012）、“广东省排污许可证管理办法”（2014）；广州市从化区认为条例的实施对象应为常年存栏生猪100头以上，其依据是“广东省兴办规模化畜禽养殖场指南”（2008）、“广州市生猪养殖管理办法”（2010）；河源市则认为条例的实施对象应为年出栏生猪50头以上，其依据为“关于印发河源市畜禽养殖管理办法的通知”（2008）。
2、各地制订的相关规划均偏向于污染防治，未统筹考虑环境承载力来规范畜禽养殖
《条例》规定，“县级以上人民政府农牧主管部门编制畜牧业发展规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施”，同时要求“县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施”。但《条例》也重点提出，在制订畜牧业发展规划和畜禽养殖污染防治规划时应当统筹考虑环境承载能力以及畜禽养殖污染防治要求，合理布局，科学确定畜禽养殖的品种、规模、总量。然而调研显示，各地在制订相应规划时，更多考虑的是污染防治，忽略了当地环境的承载能力，特别是有些地区仅划分了禁养区和限养区，而没有划分适养区。这样就使《条例》不仅起不到规范畜禽养殖的作用，反而成了打击畜禽养殖的一把利剑。
3、激励措施不明确、不具体，宣传不充分
《条例》分总则、预防、综合利用与治理、激励措施、法律责任、附则等共6章44条。与规定详尽、处罚明确的法律责任相比，《条例》中的激励措施不具体。如《条例》第三十七至第四十二条，均明确规定了如果违反相关条例应该处罚的具体金额。但在激励措施中，出现更多的是享受、鼓励、支持等词语，没有明确具体的金额。以利用畜禽废弃物生产有机肥为例，上海、湖北、四川等省或这些省内的一些地区均规定了有机肥生产或施用补贴，补贴金额为100-200元/吨，以此来促进养殖企业或有机肥生产企业实现畜禽废弃物的无害化处理与资源化利用。然而作为中国经济排头兵的广东省，至今未有明确的有机肥生产或施用补贴，在一定程度上拖慢了畜禽粪便无害化处理的步伐。此外，调研中，对当地环保等补贴政策表示“不了解、不关注、不太清楚”的养殖场有12个，比例为24%；而表示了解的养殖场中，提到最多的是建设沼气池补贴，仅有2个养殖场了解总量减排、固液分离机农机补贴。
4、中小型养猪场和生猪散养户更需废弃物管理技术支撑
省环保厅及各地环保局的调研表明，中小型养猪场和生猪散养户是涉及畜禽养殖污染投诉的主要对象。以省环保厅提供的数据为例，在受理的畜禽养殖污染投诉中，涉及养猪场的占82.35%；在涉及养猪场的投诉中，达不到规模的养猪场和散养户占54.17%，年出栏1000头以下的规模场占37.50%，1000头以上的规模场占8.33%。在各地的调查表明，有些养殖场离高速公路仅0.5千米；20%的养殖场离民居的距离不足1千米；50%的养殖场离民居的距离在1-3千米之间。更值得注意的是，反馈中有82%的养殖场曾经或者现在出水不达标、46%的养殖场环保设施不达标，废弃物处理能力与养殖能力不匹配等。由此说明，相对于大规模养殖场，中小规模和不成规模养殖场的废弃物管理技术更需关注和引导。
5、养殖场环评通过率低，折迁补偿标准不明确
《条例》规定，“需要关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。然而调研发现，由于广东省暂未制订具有指导意义的省级拆迁养殖场补偿标准，很多需要拆迁的养殖场面临补偿难、补偿少的问题。此外，《条例》还规定，对于新建、改建、扩建的畜禽养殖场、养殖小区，应当进行环境影响评价。但是，调研发现不同地区实施情况有很大差异，个别地区养猪场通过环保审批的仅占1%，其原因不仅与养猪场本身环保设施不健全有关，也与执法部门人力不足、环保技术推广不力有关。
综上所述，《条例》自2013年出台后，目前在广东省实施时遇到很多不明确的地方，急需广东省相关主管部门制订具体的配套实施办法，以确保《条例》能在广东省真正得以实施，真正起到规范畜禽养殖生产，促进畜牧场废弃物的减量化、无害化和资源化，保障畜牧业的可持续发展的作用。
办法：
1、尽快出台《畜禽规模养殖污染防治条例》广东省配套实施办法
由省农业厅与环保厅牵头，组织相关领域专家、基层主管部门及畜禽养殖企业代表，在充分调研和讨论的基础上，尽快出台《条例》的广东省配套实施办法。办法中应包括如下内容：
（1）制订广东省规模养殖的标准。依据广东省畜牧业发展状况和畜禽养殖污染防治要求，建议广东省规模化养殖采用如下标准：生猪存栏100头以上；肉禽存栏1000只以上；蛋禽存栏500只以上；肉牛存栏10头以上；奶牛存栏20头以上；肉羊存栏50只以上。
（2）明确提出畜牧业发展规划和畜禽养殖污染防治规划的制订依据。在制定畜牧业相关规划时，应依据广东省各地市的作物、蔬菜、林、果等农业用地面积，在统筹考虑环境承载力的基础上，结合当地畜禽产品自给率及畜禽养殖污染防治要求，合理布局，科学确定畜禽养殖的品种、规模、总量。
（3）制定具体的激励措施。明确规定政府鼓励和支持的畜禽废弃物处理方式及具体工艺，并尽可能将这些激励措施量化，如鼓励和支持利用畜禽粪便生产有机肥，并对其生产或施用进行补贴，补贴金额为150元/吨。
（4）针对不同规模的养殖场制订可选的废弃物管理技术。依据畜禽存栏量划分养殖规模，并依据畜禽养殖种类、性质、规模、土地资源等制订两种以上废弃物管理模式，供养殖场参考选择。
2、加强对《条例》及我省相关配套文件的落实和保障力度
（1）宣传推广养殖业污染治理补贴政策。政府有关部门利用下发文件以及报纸、电视、网络、微信等媒体多方位宣传推广《条例》及配套办法，宣传养殖业污染治理的相关补贴政策和具体申报规则。
（2）增加基层执法部门编制，分类评估广东各地的土地消纳能力，加强环保技术推广和业务指导等。
（3）出台省级养殖场的拆迁补偿标准。
