案类案号：提案第20160120号
案由：关于提高地方立法效能的建议
提出人：农工党广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
中共十八届四中全会对依法赋予设区的市地方立法权作出重要部署，2015年3月，新修改通过的《中华人民共和国立法法》赋予设区的市、30 个自治州以及广东省东莞市、中山市、甘肃省嘉峪关市和海南省三沙市等 4 个地级市地方立法权，同时授权各省、自治区人大常委会确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。
广东省在地方立法中善用立法权，充当“急先锋”，在全国起到了率先垂范的作用。例如1999年制定的《广东省物业管理条例》是第一个专门规范物业管理行业的地方性法规，为国务院制定《物业管理条例》积累和提供了经验。2007年制定的《广东省食品安全条例》，首次在法规层面提出食品召回制度等。我省已建立9个地方立法基地，并在全国首创“有争议的条款或重要条款的单独表决”的先进制度。以上种种，对我省各地如何更好地行使地方立法权，都起到了一定的示范作用。但是，整体上提高设区的市地方立法效能，面临立法权限的界定、立法能力的建设以及与现有立法体制的磨合等诸多困难和问题，主要表现在以下几方面：
一、地方立法的体制机制不完善且立法人才分配不均衡
立法工作机构、编制普遍不适应开展地方立法工作的需要。目前，广东全省17个新行使立法权的市法工委编制虽有130多个，但地区分布不均衡，且法工委或法制委内部科室设置分散导致立法人员开展立法工作的效能进一步被削弱。面对未来大量的立法需求，某些地市的人大立法机构在立法工作的开展上恐怕将力不从心。
二、地方立法利益衡量的问题
地方立法中公权力对私权利的侵犯时有发生。如以城市管理立法为名扩张公共权力，涉足私权领域 ；以社会管理立法为名扩张公共权力，涉足社会自治领域 ；以经济管理立法为名扩张公共权力，涉足市场经济领域 。其次存在地方立法中部门利益法制化现象。政府职能部门利用起草法规、规章的机会将部门利益追求放置立法条文之中，使得部门利益法制化。
三、地方人大立法与地方法制工作划分界限问题
我国大量的法律草案由政府部门起草，众多地方性法规是在政府规章施行的基础上进一步完善而成为条例的，这在一定程度上有行政主导立法倾向，或将难以避免部门立法的“权力最大化、职责最小化”等问题。我省尚未明确地方性法规和规章的权限，规章与法规制定主体不清，不利于发挥人大在立法中的主导作用。
办法：
一、发挥地方人大及其常委会在立法工作中的主导作用，落实地方立法协商
人大及其常委会在立法工作中的主导作用，是源于国家权力机关的职权发挥。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。人大可以通过提前介入开展指导立法方向、把握立法原则等工作，起到主导的作用。人大是法规草案的审议和最终决定机关，充分发挥人大作为民意机关的作用，应充分听取涉及利益各方意见，对重要条款采取立法听证等程序，切实增强公民信息获取能力，根据立法宗旨和目的，应敢于直面利益纷争，以科学、公正、务实的态度果断作出决策，避免立法权的行政化、部门化。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。”《关于加强政党协商的实施意见》指出，“宪法的修改，有关重要法律的制定、修改建议是中共中央同民主党派中央开展政党协商的主要内容之一”。《立法法》修改后，享有地方立法权的地市，应将立法协商纳入地方立法制度，在制度和程序上予以保障。在《广东省地方立法条例》修改之际，建议将立法协商相关内容纳入该条例。
二、加强立法能力建设
（一）由省人大指导协调，积极推进各地市立法机构的设置，适时依照法定程序设立由人民代表大会产生的专门委员会。完善立法工作制度，加强立法专门人才配备，安排专门经费启动立法工作。
（二）多层次、多渠道解决立法人才不足、立法人员专业化的问题。发挥现有地方人大代表和常委会组成人员的主体作用。适当提高经济、法律等专业人士在地方各级人民代表大会及其常务委员会中的比例，或参照陕西省的做法，聘请律师担任人大代表的法律顾问。发挥民主党派人士在地方立法中的专业优势。重视发挥专家、学者、律师事务所等专业机构在地方立法过程中的作用。
（三）探索省内互相支援的机制。有立法经验的地级市对口支援没有经验的地级市，组织立法专职人员到省里来培训或挂职等。省内的立法基地、具有第三方立法经验的律师事务所也可以在一定程度上参与到地方立法的对口支援当中。建议以《广东省地方立法条例》修改为契机，由省人大常委会牵头组织省内统一的地方立法培训讲师团，轮流赴新获地方立法权的地级市进行培训、普法。
三、提倡社会参与，善用立法资源
（一）规范立法项目的征集程序，重视立法项目评估。当前，各地的立法需求十分旺盛，总体上处于“供不应求”的状况。如果缺乏科学、合理的评估，很容易造成滥用立法资源的后果。通过立法前评估制度，对法规的成本、效益等预测分析，把握立法的时机是否是适当、条件是否成熟，把有限的资源用在最紧迫的地方。立法前评估的主体，应是由立法工作机构主导，第三方机构、专家学者等多方参与。立法前评估的标准可从必要性、效率性、有效性、公平性角度考量。
（二）立法决策应尊重民意，形成社会共识。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识”。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出，“完善立法项目向社会公开征集制度”。法规草案应通过政府门户网站或法治信息平台等媒体公开征求意见，使征求社会公众意见成为地方立法的必经程序。
（三）委托第三方立法。鉴于当前多数设区的市尚不具备充足的专业立法人员，委托第三方立法成为弥补立法资源不足的重要方式。由第三方按照委托协议负责起草法规，实现法规规章起草的社会化、专业化和中立化。立法主体应建立明确、严格的第三方立法验收标准，并通过验收保证法规规章草案的质量。
四、加强立法监督，提高立法质量
建立立法前的监督指导和立法后的评估纠错机制。省人大应加强立法指导培训；对立法议案的提出、立法草案的审议、法规草案的通过、法规实施效果等进行必要的监督。建立立法后评估制度，建议引入第三方法律评估。《广州市人大常委会立法后评估办法》对立法项目的合法性、合理性、操作性、实效性等指标进行评估。该《办法》为地方立法评估提供了可供推广的经验。
五、明确地方人大和地方政府的立法权限
为保障法制统一，在全省范围内有必要明确地方人大立法和政府制定行政规章之间的权限。原则上须以人大立法为主，行政机关立法为辅。对于涉及公民人身权利和民主权利以及创设新权利义务的应当制定地方性法规，不需要创设新的权利义务的则可以制定规章。涉及本区域内司法机关活动的，制定地方性法规，只规定行政行为的，可以制定政府规章。本行政区域具有长远性和全局性利益的由地方性法规规定，具有短期性和局部性利益的由政府规章或规范性文件规定。
