案类案号：提案第20160157号
案由：大力推广创新投融资机制下的PPP模式，助推经济社会健康发展
提出人：民建广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
2009年以来，在扩张性经济政策主导下，伴随投资快速增长，政府性债务规模急剧增长。为化解地方债务风险，2014年中央全面启动深化财税体制改革，地方政府自发自还债券试行、《预算法修正案》通过、国发[2014]43号文、45号文和财预[2014]351号文等政策文件相继发布。根据相关文件要求，未来将剥离地方政府融资平台政府融资职能，建立以地方政府债券为主的地方政府举债模式，大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式。
一、PPP模式的主要优势
1.有助于缓解财政约束。公共基础设施往往投资规模巨大，通过PPP模式引入社会资本，政府可以在较长的时间内分摊建设成本、而无需一次性拿出巨额资金，不会增加政府长期债务，使政府支出的确定性提高。
2.有助于提高服务质量。在PPP模式下，社会资本得以更广泛地参与到设计、建造、融资、运营、维护各个阶段，而政府部门从自己不擅长的职能中退出，从而改进公共服务质量。
3.能够通过优化风险分担来降低建设成本。PPP模式的核心是将特定风险分配给最善于管理这种风险的一方。通过对风险的优化分担，将适合私人部门管理的风险转移出去，有利于降低成本，提高公共品的供应效率。
4.有助于促进经济增长与市场化改革。PPP将大量社会资本引导到基础设施建设中，从短期看，可以直接提高投资水平，拉动经济增长；从长期看，可以改善基础设施状况，提高生产率。此外，PPP合同多为20年以上的长期合同，其实施可以推动契约精神的培养和法治环境的建设。
二、PPP模式存在的问题
1.社会资本融资成本显著高于政府举债成本。
2.前期招投标耗时长、手续费高。
3.可能加重纳税人长期负担。
4.合同周期长，可能导致灵活性不足。
5.双方存在的机会主义倾向导致项目失败风险。
PPP不是所有的领域都适用。PPP不仅是一种融资方式，更是一种管理方式，应该从更宏观的角度去理解它对经济发展和对社会治理的作用。
办法：
三、建议
1.推动特许经营法立法，厘清政府特许经营权的边界。明确政府的特许经营权，厘清政府与市场、政府投资与企业投资的界限，贯穿于特许经营立法的适用范围、审批流程、部门分工协调等各个环节之中。在市场化改革的大趋势之下，建议用概论法替代列举法，规定非必须政府投资不能实行市场化的项目，均可实施特许经营更为科学。应合理界定公共产品或公共服务的边界条件，鼓励和引导各类投资者依法取得政府授予的特许经营权。
2.设立跨部门的PPP协调机制。PPP立法除了解决与现行法律法规的衔接问题，由于涉及项目的审批管理流程，将影响相关部门的职责划分和权力再分配。目前吉林省和江苏省已设省级PPP试点中心。在地方政府的管理协调机制在逐步建立的趋势之下，广东省应尽快设立跨部门的PPP机构协调机制。由广东省发改委或财政厅牵头，成立跨部门的PPP机构，统一负责政策指导、总体规划和综合平衡，对政府财政风险进行监管和审批，并与央行、银监会保持密切沟通。
3.建立完善社会监管体系。结合广东省特点，创新式地建立公众投诉建议的平台。一方面，可在消费者协会中成立PPP项目的公共事业投诉建议部门；另一方面可建立网络投诉平台。在广东省主流网络媒体，建立投诉及建议平台，借助互联网平台对评价数据进行系统管理与分析。还应建立公众信息反馈系统，扩大政务信息披露，实现PPP项目评价过程与评价标准的公开化。
4.落实相应的操作指引和评估工具。国际上被广泛采用并行之有效的PPP项目运作方法，如市场测试、商业计划等，对地方政府来说还相对陌生，尤其在广东省探索新的领域进行PPP项目之时也会面临既缺乏系统认识，也没有规则指引的难题。广东省政府应加快落实具体指导意见，加紧提高各地市政府官员的专业素养，以增强有关部门的监管能力。
