案类案号：提案第20160169号
案由：关于在政府职能转移过程中树立契约精神的建议
提出人：民建广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，通过政府向社会组织购买服务，培育和发展社会组织，支持社会组织承接政府职能转移。国务院办公厅于2013年出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。
政府购买公共服务是指由政府提供资金、社会主体提供公共服务、以合同关系实现特定公共服务目标的机制，其本质是公共服务的契约化提供模式。所谓契约，是两个平等主体的对等权利义务关系，公平、事先约定、程序公开、责权对等、主体独立等原则，是购买关系需要遵循的准则。作为契约形式的公共服务提供方式，双方关系确立是否符合契约精神，是购买模式的重要评判标准。
目前政府在转移政府职能、向社会购买服务的过程中尚未能很好地树立契约精神，具体表现在：
1.订立购买服务合同流于形式。大量政府购买服务合同在订立过程中未与服务提供者充分协商，利用服务提供者急于获得政府认可的心态，单方确定合同条款，签署合同的过程流于形式。
2.合同争议解决方式单一。在政府购买服务合同的有关争议处理中，鲜有采取诉讼或仲裁方式的。这主要是因为政府机关往往有“厌讼”的传统，而对服务提供者而言，因为对方为政府机关，一旦发生合同履行争议，不愿意“得罪”政府，往往也不会通过法律途径解决纠纷。因此，对合同履行中发生的纠纷，总是“求救”于集中采购代理机构或财政部门。集中采购代理机构并非处理合同履行争议的机构，财政部门是政府采购的监督管理部门，对这样的一个行政机关而言，法律并没有授权其处理合同履行争议。而且，在合同履行发生纠纷时，如果协商解决不了问题，往往会使纠纷久拖不决，严重影响了政府购买公共服务的效率。
3.购买服务合同的效果缺乏监督和评估。政府购买服务合同履行过程的监管和评估制度同样具有很大的完善空间。首先是经费和财务监管制度不完善。社会组织利用公共资金提供服务，对经费使用加强管理是非常必要的。但采用何种管理方式?是采用对工作经费详细支出严格加以规范的过程管理模式，还是以赋予社会组织自主支配拨付资金但的监管和评估的目标管理模式。这是一个非常重要的问题，但现有政策中看不出政府购买服务经费资助及使用管理的明确思路，基本上停留在粗放管理阶段，也缺少严格和科学的评估体系。
建议：
1.加强对政府公共服务职能转移部门工作人员的普法宣传和培训。打造法治城区，政府的法治观念要培育，并由政府带头遵守，率先垂范。建议通过法制宣传、举办法律培训、组织案例研讨等各种形式，提高政府人员的法律意识，引导其转换观念，令其充分认识到政府购买公共服务是两个平等主体的对等权利义务关系，在购买关系中必须遵行公平、事先约定、程序公开、责权对等、主体独立等原则。
2.鼓励民间法律援助机构向政府购买合同的服务提供方提供法律援助。政府购买合同的订立过程及争议解决方式之所以不同于一般民事合同，原因之一是两个契约主体之间存在先天的不平等性。处于萌芽发展状态的社会组织是市场中的弱者，尤其在因参与政府购买公共服务而需与政府博弈的过程中，明显处于劣势。我国的政府法律援助制度并不及于社会组织，但民间法律援助完全可以补充这方面的不足。建议政府一方面积极扶持本区的民间法律援助机构的发展，另一方面通过政策上的引导，例如要求参与政府购买公共服务的民间非盈利组织必须向民间法律援助服务机构寻求法律帮助，以此培养民间非盈利组织的法律意识，同时以这种平衡双方法律议价能力的方式，倒逼政府尊重契约精神，以更公平、合理、高效的方式向社会力量购买公共服务。
3.建立多元、公正、科学的评估制度体系评估主体。建议政府每年两次对正在履行中的政府购买服务合同进行评估，评估主体包括政府主管部门，提供服务的社会组织，第三方评估组织，明确不同评估主体权重比例。评估的基本内容包括社会组织资质、服务需求、服务过程、服务质量、服务效果，具体内容按照合同文本确定的项目进行。评估标准主要包括服务供应方的资质标准、服务质量标准、服务计量标准、服务成果评价标准等。具体内容由政府主管部门根据服务领域特点分别确定。在评估方式上，应规定在购买公共服务事前，采用需求及组织资质评估的办法，用以确定购买项目，及向评估等级高的社会组织购买服务；事中，采用政府部门抽查、服务消费者反馈意见、社会公众监督、服务组织自律性评估相结合的评估方式进行评估，以保证组织自身按照协议规定及行业规章制度进行运作。事后，由政府主管部门依照合同要求，按照评估标准对购买的服务事项实施情况进行评估。以保障协议要求的顺利完成，为改进购买政策提供依据。同时应建立基于评估效果的约束激励机制，对于评估结果优秀的社会组织，可以给予一定形式的经费资助或者其他奖励形式，如放宽社会捐赠条件，给予提高社会组织等级等；对于评估结果差的社会组织，有权要求其限期改善服务，或者中止其承担的政府购买公共服务任务，严重的可以取消其从事公共服务的资格。
办法：
