案类案号：提案第20160179号
案由：关于地方政府性债务风险防范的建议
提出人：台盟广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
地方政府性债务具有以下特点：
第一，债务规模大，增长速度快，各省平均增速12.62%。例如，根据广东省审计厅2014年1月公告的《广东省地方政府性债务审计报告》，政府负有偿还责任的债务约占年度公共财政收入的97.97%。
第二，债务举借主体复杂分散，债务类型和结构多样。截至2013年6月末，广东省政府直接债务和或有债务分别为68.19%和31.81%，反映了或有债务已经成为地方政府债务的一个重要组成部分。这些债务隐蔽性较强，不利于中央政府及相关部门机构对地方政府性债务的监督管理。
“债出多门”，从地方政府举债主体来看，以融资平台公司为举债主体的政府性债务占比为全国各省平均水平38.96%（广东的为33%），经费补助事业单位28%，政府部门及机构18%，国有企业和公用事业单位15%。
从债务资金来源看，广东省政府直接债务余额主要来源于银行贷款67%、BT占12%，债券发行7%，信托融资5%。 对银行贷款的依赖性强。
以发行债券方式募集资金，占比最大的是地方政府债券，比重为46%，其次为中期票据，比重为33%，企业债券16%，短期融资券5%。从2011年开始，中央政府通过试点省市逐步放开地方政府债券发行权，广东省是最早的试点地区之一。三年间，试点地区由地方政府自主发行的债券年度发行总额度年均增长率达125.62%（广东省年均增长率38.16%）。我国政府债券市场尚处于初步发展阶段，债券发行、二级市场流通、到期还本付息以及监督等方面面临较多问题，政府以发行债券方式募集资金存在较大风险。
第三，“土地财政”是地方政府性债务的薄弱环节，对土地财政的过度依赖加重了该部分收入的可持续性风险。
在各省地方政府性债务审计结果中均特别公布了截至2012年末“政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额”数据，从全国地方政府性债务状况来看，这部分约占地方政府负有偿还责任债务余额的1/3，但事实上地方政府通过投融资平台公司或其他媒介产生的借款多以土地抵押，因此地方政府对土地财政的依赖程度相当高。
地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高，在防范政府性债务风险时不容忽视。土地资源的有限性导致地方政府的“卖地”行为具有不可持续性，过度依赖“卖地”收入势必会带来地方政府财政收入非持续增长风险。
国有土地使用权出让收入占政府性基金总额的85%，即仅国有土地使用权出让收入占全省财政收入总额的21.6%。
第四，公共财政收支结构不匹配。
地方政府的偿债资金主要来源于地方政府的财政收支余额。公共财政收入的变动直接影响政府的财政收入。公共财政收入占总财政收入的51%；政府性基金收入和社会保险基金收入规模分别占比25%和23%；省级国有资本经营收入仅占财政总收入的1%。
由于税收收入占公共财政收入的比重逐年下降，增加了公共财政收入可持续性风险。税收收入是公共财政收入的主要来源，从税收角度看待财政收入的规模风险，主要问题表现在广东省税收收入占公共财政收入的比重虽然一直高于全国平均水平，但该比重呈逐年下降趋势，会对政府财政收入的可持续性造成影响。
2014年广东省财政收支结构中，公共财政支出比例高出公共财政收入比例12个百分点，政府性基金支出和社会保险基金支出均低于相应收入6个百分点，国有资本经营收支占比一致。公共财政收支结构的不匹配，造成需用其他财政收支渠道的剩余资金去弥补公共财政的赤字。
来自国有资本经营的收入与其他三部分收入的差距较大，这部分比例有待提高。
第五，各级政府对债务资金的取得、使用和偿还过程的监督机制不够完善，给债务监管带来很大困难。
从广东省政府性债务资金的投向来看，政府负有偿还责任的债务中有88.89%用于基础设施建设和民生保障公益性项目建设，符合地方政府为提供基础性、公益性服务，保障资金来源而进行债务性融资的目的。但进一步来看，用于基础设施建设的部分在70%以上，而用于民生经济的投入仅占15.19%，这也是全国各地方政府普遍存在的问题，即基础设施建设过剩而民生经济不达标。
逐步放开地方政府的发债权，但是地方政府自行发放的债券规模、种类受到中央政府的严格管控，募集到的资金仍旧是杯水车薪，一些地市、县级政府机构仍旧通过BT等方式募集所需资金，政府内部监管制度不够健全，出现违规违规发行企业债券和中期票据和违规使用地方政府性债务资金的现象。
办法：
依赖融资平台公司、产生的或有债务比重高、对银行贷款的依赖性强和过度依赖土地出让收入的特点，针对这“三个依赖”，应当从源头出发，在全口径审计政府性债务的基础上，建立政府资产负债体系，将债务风险明朗化；清理整顿不合规范的债务，例如对于来自银行贷款的长期历史性债务可与银行协商进行债务重组。
一、明晰各级政府事权范围是控制地方政府新增债务的源头。
2014年国务院发布的43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确了将市县的部分基础设施项目建设划归中央直接投资管理，例如2014年8月国家开发银行成立住宅金融事业部，负责全国范围各市县的棚户区改造项目，?在一定程度上规范地方政府的基础设施投资建设，中央政府统筹管理能够逐步化解地方基础设施过剩问题。
对于政府财政的收支，广东省政府有一套科学健全的财政预算管理体系，每年年初在总结上一年度预算执行情况的基础上建立新一年度的财政收支预算，为政府的新增债务设置了限额，是政府发债的“明渠”；相对应的，政府发债“暗道”主要是融资平台公司。近两年，中央政府对地方融资平台机构的严抓，特别是县、乡级地方政府的债务融资转向BT(建设移交)和向非金融机构及个人借款等方式，因此，应有意识地加大对“暗道”的监管与整顿力度，从整体上控制新增债务规模。
二、完善债务风险预警与应急管理机制。
建立政府性债务风险预警与监督机制是有效防控地方政府性债务风险的关键，目前广东省已有8个市初步建立了这一体系，但在风险指标的选取和警戒区间的细致划分上仍存在着亟待完善的空间。
建立债务风险预警体系，首先需要明确地方政府性债务的具体规模，对于地方政府性债务实行全口径的统计，应当把合理测算的社会保障金缺口和未来扩大义务教育的支出也纳入其中或进行单独披露列示；
其次，在全面统计政府资产、债务的基础上建立债务风险评估体系，应包括资产负债率、负债率、债务率、偿债率、逾期债务率和土地财政负担率等指标，并依据地区财力和经济发展潜力等综合分析划定安全警示线，给出安全警示区域，需要注意的是，安全警示线不能全省一刀切，而应根据地区级别(地级市、县区)的综合状况分别划定，且这些安全警示线应随着每年地区财力等因素的变化而相应地变动；依据各项指标对各地市、县区实施统一的动态监控，建立应急管理机制，一旦发现某一地区的某项指标跨越警戒线，应按照应急管理机制立即实施相应的措施。事后及时对突发状况做出分析，建立突发状况资料库，为以后出现类似状况的处理提供参考。
2014年12月，财政部发布政府综合财务报告制度的改革方案，由现存的收付实现制为基础的政府决算报告制度转变为权责发生制下的综合财务报告制度。2015年11月2日，财政部发布《政府会计准则——基本准则》，该准则共六章62条，包括了会计确认、计量、记录和报告的各个环节；但有关债务风险测量指标方面的文件仍未出台。应该以目前政府的资产负债作为起点，着眼于建立实用的评估方法体系，帮助预测未来的债务风险。
资产负债法的优点在于客观评价地方政府债务的实际风险状况，资产的可变现能力和资产负债期限的匹配度。许多发达国家已经开始研究编制政府资产负债表或者通过资产负债来衡量地方政府性债务风险。譬如在对政府或公共部门资产的估算方面，英国、澳大利亚、日本、加拿大等国已经有了相当成熟的方法体系。
三、实施地方政府信用评级，建立信用披露制度。
四、增强国有资产的变现能力。
除了通过推动国有企业上市，将持有的国有企业权益转变为流动性强的股份方式，还可以采取国企产权改革、股权转让等方式盘活地方国企中的国有资产。如果大力推动地方国有企业上市，地方政府拥有的国企股份权益的流动性会大大提高，促进了国有资产变现能力的提升。
五、盘活财政存量资金。
政府财政存款的利率在3%左右，而平均融资成本却达到6%。财政存款的收益不足以弥补债务融资成本。
