案类案号：提案第20160186号
案由：以政府和社会资本合作（PPP）模式推动 广东省城市地下综合管廊建设
提出人：台盟广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
城市综合管廊是指将设置在地面、地下或架空的各类公用管线集中容纳于一体，并留有供检修人员行走通道的隧道结构。城市综合管廊实施统一的规划、设计、建设和管理，改变了以往各种管线各自建设、各自管理的局面，是目前世界发达城市普遍采用的集约度高、科学性强的城市市政基础工程，是实现城市基础设施功能聚集，创造和谐城市生态环境的有效途径。城市综合管廊有效地解决了市政管线直埋、线路蛛网密布、城市道路“拉链式”开挖建设等问题，也有利于管线维护及应急管理。
推进城市地下综合管廊建设，统筹各类市政管线规划、建设和管理，是创新城市基础设施建设的重要举措。这不仅可以逐步解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，也有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展，有利于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，有利于增加公共产品有效投资、拉动社会资本投入、打造经济发展新动力。
政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
国务院办公厅印发的《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）中指出：推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理。《指导意见》明确了有偿使用原则，即入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，这有利于推动社会资本参与城市地下综合管廊的建设，提高社会资本投入的积极性。
广州市作为城市建设的先行者，自2003年以来，积极探索和推进城市地下综合管廊建设工作。目前已建成广州大学城综合管廊（18公里）、亚运城综合管廊（10.6公里）、联邦快递综合管廊（3公里）、市疾控中心综合管廊（0.96公里）等4条共32.6公里的地下综合管廊。2015年底前，广州市计划开工和已开工的地下综合管廊建设项目有八项，其中，采用政府与社会资本合作（PPP模式）建设的有：南沙明珠湾区灵山岛尖地下综合管廊、石井-环西综合管廊等两项工程。
深圳市综合管廊项目深圳市在2008年开始编制《深圳市共同沟系统布局规划》，是当时国内第一个全市层面的共同沟总体规划。在其指导下，光明新区、前海新区等共同沟陆续规划和建成。光明新区于2008年编制完成共同沟详细规划，提出到2020年建成共同沟22.3公里，远期建成40公里的预期目标。目前已建成华夏路、光侨路、观光路三条道路的共同沟，总里程8.5公里。深圳前海合作区地下综合管廊主要包括共同沟和电缆隧道工程。目前已建成共同沟长度合计1.975公里(未竣工验收和移交)。
珠海横琴综合管沟在2013年 11月19日建成，管沟全长33.4公里，是中国建成的里程最长、规模最大、体系最完善的地下综合管沟。目前除环岛西路局部外，已整体建成投入运营。横琴综合管沟纳入冷凝水、通讯、电力、中水、供冷、供热及垃圾真空等管线，不仅在节约土地、美化环境、提高管线的寿命和安全等方面起了作用，而且让横琴彻底告别“拉链路”的重复建设，降低路面的维护保养费用，增强城市的防灾抗灾能力。
鉴于城市地下综合管廊产生的经济效益和社会效益远远超出建设时所增加的一次性投入，应充分发挥地下综合管廊优势，把握当前机遇，使地下综合管廊更好地创造社会价值和经济价值，推进项目可持续发展。同时，采用PPP模式推动城市地下综合管廊的建设，一方面可有效解决资金问题：政府自身融资渠道过于单一，采用特许经营的方式，与社会资本合作成立项目公司，项目公司通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资，可以缓解地方政府债务压力；另一方面可有效提高专业技术水平：由于地下综合管廊涉及电力、通信、给排水、热力等各类管线，建设期、运营维护期间很可能会遇到各类技术问题，需要较强的专业能力，政府通过PPP模式可引入专业的管理运营团队对地下综合管廊进行运营维护，政府行使监管职能，对社会资本定期进行绩效评价，使得其回报与绩效挂钩，督促其高效、高质地运营地下综合管廊。
但是，由于地下综合管廊建设工程较为复杂，内在囊括的管线种类较多，往往涉及电力、通信、给排水、热力等多方面的技术、行政要求，引入社会资本实施PPP运作存在一定困难。
办法：
1、成立项目领导小组，充分授权、统筹规划、合理安排管线铺设。为切实加强项目组织管理工作，在实施综合管廊PPP项目初期，需要成立领导小组，成员应包括当地政府领导、财政、发改等部门负责人，领导小组下设办公室，贯彻执行其下达的管廊项目的各项任务要求。通过政府充分授权，领导小组应明确相关部门代表政府主持地下综合管廊的建设工作，负责统筹协调管网规划、建设及管理相关事宜。牵头部门应统一负责编制管网综合规划，把涉及电力、热力、给排水、燃气、通信的专项规划融合成综合规划。并由领导小组指定部门负责与社会资本方商谈、签订特许经营协议，成立项目公司，参与地下管廊的建设运营管理的监管工作。
2、打破“各自为政”的现状，确保电力、排水、燃气各管线使用单位的多方协调配合，明确入廊要求，提高入廊率，以保证社会资本建设与运营的投资回报。建议在PPP综合管廊项目初期，领导小组办公室负责出面会同各部门单位建立协调网络，明确各部门单位的相关联系人、责任人，定期召开联席会议，并于合适的时间节点签署各管线使用单位的入廊协议。同时，牵头单位需向电力、排水、燃气、通信等单位明确，在即将建成综合管廊的区域中，凡是已经在管廊中预留管线位置的，相关管线单位不得再另行安排管廊以外的管线位置，避免因沟通不到位导致的重复开挖、空间资源浪费。如有相关管线单位在综合管廊区域有重复开挖计划的，建设、道路、市政相关部门应当在项目建设前期明确不予批准。在成立项目公司方面，牵头单位可协调促进各管线使用单位参股项目公司，使得各管线使用单位参与到地下综合管廊项目的实施中去，做到政府主管部门、管廊建设运营社会资本方、管廊管线使用单位三方合作共赢。
3、明确收费定价及补贴机制。在签订特许经营协议前，政府物价管理部门需事先确定好入廊费、管理维护费用的定价收费机制。综合管廊项目动辄过亿元资金投入，若采用PPP模式运作，政府需要在创造社会效益的同时，确保项目有利可图，从而吸引社会资本来参与。综合管廊项目中，社会资本可以通过征收入廊费、收取管理维护费用等方式来收回投资并实现一定盈利。因此在招标前，政府需要根据“保本微利”原则，事先拟定好科学、合理的定价方案。由于入廊费、管理维护费用的收取涉及多个管线单位，包括供水、热力、电力、通信、广播电视、燃气、排水等等，每个单位的收费标准各有不同，需要由政府物价管理部门同各管线单位沟通协商确认，并下发物价标准文件。具体定价方法通常有：入廊费一般采取“直埋成本法”，即管线单位承担的管廊使用费原则上不超过直接敷设的成本。入廊费可一次性缴纳，但考虑到数额较大，为增加管线单位的积极性，入廊费也可分年缴纳。管理维护费用一般采取“空间比例法”，即由管线单位按照其所使用入廊管线所占空间（包括管线净空间和管线操作空间）占用地下综合管廊总空间的比例，对全部的管廊管理维护费用进行分摊。另外，仅通过入廊费、管理维护费用无法回收投资的地下综合管廊项目，政府应适当设立可行性缺口补贴机制，保证社会资本在项目中取得基本的投资收益。由于地下综合管廊建设PPP项目特许经营期较长，一般超过20年，在此期间随着经济波动物价会发生变化，因此物价定制部门需要事先制定好相关费用的调价机制，约定调价公式和调价时间。
4、地下综合管廊PPP项目应重视中介机构的作用。财政部文件指出，为确保示范项目操作规范和高效，必要时可聘请专业机构协助和积极发挥第三方专业机构作用。发改委的文件中也提出了积极发挥各类专业中介机构在PPP项目中的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。地下综合管廊PPP项目商务条件复杂，聘请中介咨询机构可弥补政府部门在经验和专业知识上的欠缺，帮助政府理顺项目边界条件，保障政府部门的正当利益。
