案类案号：提案第20160202号
案由：关于创新精准扶贫工作机制的建议
提出人：罗必良(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
一、扶贫工作重点的转移
长期以来，中国的农村扶贫的主要特点是区域瞄准，没有识别到户。20世纪80年代中期开始，中国的主要扶贫对象是国家或省确定的贫困县，2001年开始将扶持的重点转向15万个贫困村，2011年，国家又确定了16个连片特困地区。可见，中国的农村扶贫长期以贫困地区的区域开发为主要手段。由于农村贫困人口相对集中在中西部的一些资源环境条件恶劣、地理位置偏远的贫困地区，中国政府采用以区域开发为重点的开发式扶贫有其合理性。
然而，随着整个宏观经济环境的变化，特别是收入分配不平等程度的扩大，以区域开发为重点的农村扶贫已经出现了偏离目标和扶贫效果下降的问题。30多年的高速经济增长使在平均水平上衡量的人均收入快速增长的同时，也出现了严重的收入分配不平等现象。全国的基尼系数从1981年的0.288提高到2012年的0.474，不平等程度增加了65%。农村的基尼系数从1978年的0.2124提高到2011年0.3897，增加了83%。不平等程度的扩大意味着处于收入分配底端的贫困人口越来越难以享受经济增长的好处，即经济增长的减贫效应下降。这意味着靠推动贫困地区经济增长来带动贫困人口脱贫的效果越来越差，而中国经济增长速度的下降和具有更强减贫效应的农业在GDP中比重的下降进一步降低了经济增长的减贫效应。中国未来通过经济增长来大规模减贫的可能性大大降低了。在经济增长减贫效应下降的背景下，实施更加有针对性的扶贫政策来直接对贫困人口进行扶持就显得越来越重要。精准扶贫就是为了抵消经济增长减贫效应的下降而必需采取的措施，将成为未来中国农村扶贫的主要方式，也是农村贫困人口到2020年摆脱贫困的根本保证。
二、存在的问题
在中央政府的大力推动和地方政府的努力下，精准扶贫取得了显著的进展。广东省于2009年启动了大规模的扶贫开发工作。当年6月，出台了《广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”实施意见》，开启了从区域扶贫向精准扶贫的战略性转移。
但从全国的实施情况看，也存在一些影响精准扶贫效果的突出问题，需要进一步通过机制创新加以解决。目前在精准扶贫方面的困难主要体现在精准识别、精准扶持和与之相关的精准考核这三个方面。
1、在精准识别方面。国家制定的识别标准是2013年人均纯收入低于2736元的贫困家庭和人口。根据国家统计局利用农村住户抽样调查数据的估计，2013年底全国共有8249万收入低于标准线的贫困人口，他们是今后精准扶贫的主要对象。精准识别中遇到的问题是精确统计农户的收入是一件复杂的事情，通常由专业机构（如统计部门）通过抽样的方式进行，成本很高，基层政府没有能力可靠地进行所有农户的收入统计。在没有准确家庭收入信息的情况下，对贫困家庭和人口的识别和建档立卡工作通常只能在名额的控制下依靠基层民主评议的方法来进行。名额控制的目的是防止各地为了获得更多的扶贫资源而过分夸大贫困人口数量。
名额分解到县以后，县级扶贫和统计部门根据县内的贫困分布状况将名额进一步分解到乡和村，精准识别到户的工作就落到了村一级。，村两委也没有办法按收入来识别贫困人口，只能借助民主评议的方法由各村民小组推荐贫困户再由村民代表大会讨论决定。
从典型调查的情况看，国家确定的收入标准和基层在民主评议中使用的综合标准（除了收入外，还会考虑健康状况、家庭负担、财产状况、人际关系等）差异明显，导致的识别偏差相当普遍。据对贵州、云南和四川3省的典型调查，2013年建档立卡贫困户中有40%的农户人均收入超过贫困线，而在非建档立卡户中有58%的农户收入低于贫困线。可见，民主评议导致的识别错误，对精准扶持和精准考核构成巨大的挑战。
2、在精准扶持方面。存在的问题是：以往的扶贫项目没有瞄准贫困人口，贫困农户难以从扶贫开发中受益。贫困人口不能受益的主要原因是扶贫项目和投资缺乏有效的到贫困户的机制。第一，以往扶贫开发的重点是贫困地区的基础设施，但贫困户由于缺乏商品化的产业而普遍没有利用基础设施（如道路）来提高收入的能力。基础设施的改善通常给贫困村中相对富裕的农户带来了更多的利益。第二，一些到户项目（如沼气等）因为贫困户负担不起配套资金而不能平等参与。第三，扶贫移民搬迁因贫困户负担不起搬迁成本出现“搬富不搬穷”的问题。第四，金融扶贫中贫困户由于没有抵押和担保而经常被排除在外，难以获得贷款用于创收活动。资金短缺成为限制贫困户发展的重要瓶颈因素。
3、在精准考核方面。由于精准识别出现偏差，扶持靶向指向不明，即使针对建档立卡户的精准扶持措施到位，实际效果突出，但以收入标准进行精准考核必然出现大大低估精准扶贫效果的问题。这是目前精准考核方面面临的困境。
办法：
三、创新精准扶贫工作机制的建议
精准扶贫的关键，是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标。
精准扶贫的主要内容包括：贫困户的精准识别和精准帮扶，扶贫对象的动态管理和扶贫效果的精准考核。
其中，精准识别就是通过一定的方式将低于贫困线的家庭和人口识别出来，同时找准导致这些家庭或人口贫困的关键性因素，它是精准扶贫的基础。精准帮扶是在精准识别的基础上，针对贫困家庭的致贫原因，因户和因人制宜地采取有针对性的扶贫措施，消除致贫的关键因素和脱贫的关键障碍。动态管理首先是对所有识别出来的贫困户建档立卡，为扶贫工作提供包括贫困家庭基本状况、致贫原因和帮扶措施等方面的详细信息，为精准扶贫提供信息基础。然后根据贫困状况的实际变化，及时识别出新的贫困家庭和人口，同时将已经脱贫的家庭和人口调整出去，保持精准扶贫的有效性。精准考核是对精准扶贫的效果进行考核，主要针对地方政府。
第一，改革贫困标准的制定方法，进一步完善精准识别机制。由于技术和成本上的问题，基层政府不可能获得农户可靠的收入数据。那么以收入作为贫困户的唯一识别标准显然是脱离实际的，也是不可行的。建议放弃单一的收入标准而采用多维贫困的标准来识别建档立卡贫困户。对扶贫人口数量的估计也需要从收入和消费的标准转变为收入、消费、资产、健康、教育等多个维度。这一转变不仅符合贫困人口的实际状况，也符合国际上倡导多维贫困的趋势。
第二，完善精准扶贫考核机制。目前国家统局对全国农村贫困人口的估计依据的是收入、消费指标以及贫困线标准。但如果继续用该方法作为精准扶贫效果的考核，就会出现识别和扶持标准与考核标准不一致的问题。建议对精准扶贫效果的考核只针对建档立卡贫困户，主要评估建档立卡贫困户在收入、消费、资产、教育和健康等多个维度的改善状况和脱贫状况。这就需要改进农村住户抽样调查，特别是建档立卡信息要反映在住户抽样调查中。在此基础上，每年可以对建档立卡户的变化情况进行可靠的评估。
第三，探索和建立贫困户的受益机制。由于导致贫困的因素是多方面而不是单一的，精准扶贫不仅需要采取综合性的扶持措施，而且也需要有长远的眼光，同时干预导致贫困的短期因素和长期因素。在重视贫困农户的产业发展和创收的同时，需要重点解决儿童的营养、健康和教育问题，阻断贫困的代际传递。在产业发展和创收方面，重点探索如何将贫困户纳入现代产业链中，解决贫困农户经常面临的技术、资金、市场方面的困难。例如，在河北阜平县的扶贫攻坚试点中，广泛采用公司＋合作社＋贫困户的模式。利用财政扶贫资金支持建档立卡贫困户入股来获取分红收入，同时贫困户将土地流转给公司或合作社来获取稳定的土地租金收入，鼓励贫困户为公司或合作社出工来获取工资收入。政府对吸收建档立卡贫困户参与的企业从土地使用、税收、优惠贷款（如贴息）等方面给予扶持。贵州的桐梓县采用联户合作生产的模式，由养殖大户带动建档立卡贫困户统一组织生产，从而解决贫困户的技术和市场问题。地方政府对联户生产提供基础设施（如大棚）、技术和资金方面的支持，同时明确联户中贫困户的比例和明确贫困户产权和收益分配的比例。
第四，改革扶贫资金管理体制和加强资金整合。要满足千差万别的扶贫到户的需要，就必须给对贫困户情况了解的地方政府在资金使用上的自主权。因此，扶贫资金的管理应该进一步下放的到县级政府，扶贫项目和扶贫方式由县乡政府根据实际情况自主确定。省、市级政府负责监督、检查、考核和评估，重点放在扶贫的实际效果和资金是否滥用等方面。
根据国务院扶贫办的统计，目前80%的专项扶贫资金的管理权已经下放到县一级。但其它行业部门的资金管理方式变化不大，需要进一步下放资金管理权，才可能做到扶贫资金在基层的整合，提高精准扶贫的针对性和效果。从根本和长远上讲，要改革财政体制，逐步加大对贫困县的一般性财政转移支付的力度，使事权和财权高度统一。
最后，在金融扶贫方面需要创新到户机制，重点探索地方政府和金融机构在担保、保险和信贷等综合金融扶贫方面的合作模式，降低信贷的成本和风险。此外，大力发展专业性的民间组织参与扶贫到户工作，提高扶贫到户效率。
