大会发言材料（69）
郑奋明委员的书面发言
——推进城乡建设用地市场一体化促进新型城镇化
新型城镇化很重要的一点就是实现城乡一体化，形成大中小城市和小城镇协调发展的道路。改革开放以来，我国的城镇化率水平提高很快，从1979年19%的城镇化率，提升到2015年的53%（按常住人口计,以户籍人口计仅为35%左右），但同时，我国的城镇化发展也出现了严重的问题，就是土地的城镇化率远高于人口的城镇化率，出现了半城市化现象，全国有2.6亿的农民工群体进城打工，但他们的户籍不在城市，无法享受到城市的福利和城市文明生活，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受与城镇居民同等的待遇，也无法长期在城市稳定就业和居住生活，他们的家属仍然留在农村，出现了千万留守儿童和老人现象，造成家庭的分居和隔离，没有分享到城市化发展带来红利。
上述问题的产生，其中很重要的一点就是我国的土地政策造成的偏差。我国的土地二元化体制加剧城乡的二元化发展，使城乡资源不能充分的市场化流动。在我国的土地政策中，城乡的土地拥有不同的所有制形式和权能规定，同样是建设用地，国家建设用地的使用权可以由使用权主体依法转让;而农民集体所有的建设用地，不能用于建设商品房和住宅，不能自主转让，农村居民在宅基地上建的住房是没有产权证的，也不能抵押，转让，从而形成了城乡土地市场的制度性分割。
一、二元化土地制度产生的问题
（一）造成城市体系的不协调发展。在二元化的土地管理体系下，由于国家严格控制全国城市建设用地，国家集中型的行政管理体系，城市建设用地指标由中央到省、市、县层层下达，以至于层级越高的城市获取的指标越多，层级越低的城市指标越少，造成城市体系发展的不协调，这也是我国巨型城市越来越大，而中小城市发展停滞，农村发展衰落的原因之一。
（二）割裂了统一的市场经济体系。二元化的土地制度，使农民集体建设用地无法同国家建设用地一样拥有同样的权能，不能在共同的市场上自由交易，割裂了统一的市场经济体系，制约了生产要素在城乡间的自由流动。
（三）阻碍了国家的城镇化进程。在传统的农村土地制度中，缺乏农民有偿退出机制，包括农民自己的宅基地和房子，从而阻碍了农村人口向城市的流动和迁移。中国第一产业的比重仅为9%，但有将近一半的人口滞留在农村，造成农村人口的低生活水平。
（四）限制了城市化的实现区域。现行土地政策下，农村土地要进行工商业开发和城市公共设施建设必须经过国有化的征用过程，从而事实上排除了农村地区自发进行城市化的可能，城市化只能在政府指定的区域内进行，这样就限制了许多地区自发的城市化发展。
（五）加剧了城乡收入差距。城乡二元化的土地制度，加剧了我国城乡的收入差距。由于农村发展滞后、农业人口迁移不顺畅，城乡收入差距加速扩大，到目前我国城乡差距均保持在3以上的高位。世界银行有关报告指出，多数国家的城乡收入差距为 1.5，超过 2 的相当罕见。从广东省城乡居民收入的数据来看，城乡收入差距也基本维持在3左右。
（六）造成城市政府的不健康土地财政发展模式。审计署的调查显示，2010年到2012年，国有土地使用权出让收入为29398亿元、33477亿元、28886亿元，占同年政府财政收入的比重分别为35％、32％、25％。目前，全国地方政府相关的政府性债务大概有40%左右是要靠土地收益来偿还的。
二、对策建议
（一）加快上位法修改。实践证明我国过去制定的有关法律法规已经过时，《土地管理法》、《担保法》、《合同法》等相关法律法规必须修订，要废除对农民集体所有土地相关权益的歧视性规定，明确农民集体土地与国有土地同地、同价、同权，在出让、转让、抵押、入股等方面，赋予集体建设用地与国有建设用地同等产权功能，促进土地资源市场化、一体化。
（二）推行集体建设用地使用权流转。建立统一、开放、有序的土地交易市场体系。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，允许农民集体土地不通过政府征用直接转为建设用地，与国家建设用地一样进入市场。以用途管制为唯一的准入制度，农民集体土地与国家建设用地享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。目前在广东南海等地已经建立了农村集体资产交易和监督平台，应当总结经验，予以推广。
（三）明确农村土地产权主体。土地资源顺利市场化流转的前提是清晰的产权主体，需要做好农村土地确权颁证的基础性工作。
一是农村承包地经营权。应当保持土地家庭联产承包制的长久不变，淡化所有权，突出承包经营权，实现三权分置，为经营权的流转提供条件。
二是集体建设用地产权与成员权。在既定的现实情况下，集体建设用地的产权应以股份制形式进行明晰，以量化到每个具体的成员，集体成员以股权的方式分享土地流转收益。
三是宅基地使用权。需要对农村宅基地进行确权登记发证，以保护农民的财产权益，适应将资产变现为资本，促进人口自由流动的需求。
（四）鼓励有偿退出宅基地和集体土地。要鼓励长期外出并迁入城镇、有稳定就业和住所的农民自愿放弃宅基地和承包经营权。完善宅基地用益物权，赋予宅基地使用人收益权、转让权，实行宅基地和承包经营权有偿退出，要实现由土地保障向现代社会保障制度的转变，促进人口的流动和城镇化水平的提高。
（五）完善配套政策和规定。合理权衡国家、农村集体和农民三者的利益关系，完善有关税收政策、集体建设用地流转价格市场化机制。建立公开交易制度，完善集体土地流转收益管理办法以及农民社会保障措施等配套政策。
（发言者系广东省社会科学院公共政策研究中心主任、研究员，社科界）
