大会发言材料（64）
农工党广东省委员会的书面发言
——关于科学管理和使用城市地下综合管廊的建议
综合管廊，顾名思义就是城市地下管线的综合管廊，即在城市地下建设一个隧道空间，将水、电、气、热、通讯等各类市政管线集于一体，并设有专门的检修口、吊装口和监测系统，人和小型机械可以进入廊内作业，目的是对市政基础设施实现统一规划、统一建设、统一管理。随着中国城镇化快速推进，公共基础设施的需求也随之增长，国家高度重视综合管廊的建设，2013年以来先后印发了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发【2015】61号）、《国家发展改革委住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》等制度文件，广东省人民政府办公厅于2016年6月2日印发了《广东省城市地下综合管廊建设实施方案》 ，鼓励引导各地大力开展地下综合管廊建设。在国家的大力推动下，截止2015年，全国共有69个城市在建地下综合管廊约1000公里，总投资约880亿。
地下综合管廊在推进现代城市建设中有以下几方面的积极作用。一是有利于城市地下空间合理利用，实现土地集约节约使用。二是可以减少资源浪费。可以避免传统直埋模式下因管线扩容、维修、抢修及管线相互影响、施工破坏等造成的诸多浪费，同时也节省因道路反复开挖导致的施工浪费。三是具备较大社会综合效益。综合管廊因其结构坚固，具备良好的防灾减灾功能；建设综合管廊，可以避免对市政道路、绿地等反复开挖，有利于维护道路美观，减少对交通的不良影响，从而很好地提升城市形象、优化城市环境，具有较明显的社会和环境效益。
根据住建部测算，未来地下综合管廊需建8000公里，若按每公里1.2亿元计算，投资规模将达到1万亿元。综合管廊目前还处于建设周期，随着国家的大力推动，可以预见在未来的三至五年，会有大量的管廊将投入使用。然而，现有已投入使用的管廊在运营过程中面临一系列的问题，伴随着更多在建管廊陆续投入使用，这些问题会更加凸显。
一、地下综合管廊运营管理中存在的问题
（一）管线单位入廊意愿不强。地下综合管廊是用于集中敷设市政管线的公共隧道，公益属性明显，但是管廊单位和管线单位都面临经济效益上的投入产出问题。对于管廊单位，综合管廊的建设期长，投入资金量大，在现有的广州大学城、厦门市和昆明市的综合管廊建设单位，费用的收取仅足以覆盖日常的运营管理。对于管线单位，管线入廊相对于传统的直埋模式，成本增加幅度高达50%，导致部分管线单位入廊意愿不强。
（二）涉及管廊经营管理的相关制度缺失。由于目前国内尚处于管廊的建设周期，大部分城市和地区的管廊维护、检测评定、安全评估、收费等与运营管理相关的事项仅通过政府协调的方式来运作，缺乏相关的法律法规作为依据，导致已投入使用的管廊在运营中容易发生矛盾和纠纷。
（三）管廊建设与运营缺乏统一的归口管理单位，导致效率较为低下。由于综合管廊的建设、运营管理涉及财政、发改、规划、环保、政策法规等多个政府职能部门，另外管线单位涉及到电力、通信、水务、煤气等多家单位，在现有的体制机制下，管廊的工作往往采取政府内部协调的方式来开展，而没有专门的部门来负责管廊的运作，导致问题在各职能部门间互相推诿而无法推进，造成管廊运营管理效率低下。
（四）管廊的运营管理缺乏有效的监管管理和内控制度。在传统的直埋模式下，各管线单位自行筹集建设资金，管线建成后产权归各管线单位所有，涉及到各管线的维修、施工等工作由各管线单位自行负责。综合管廊的建成和使用颠覆了传统的直埋模式，在已投入使用的管廊运营过程中，管廊单位尚缺乏成体系的专业管理流程和协调方式，导致各类管线单位因维修养护或扩容增容等各类问题造成管廊运营的混乱。
二、科学管理和使用城市地下综合管廊的建议
（一）通过立法来解决综合管廊的产权归属、维护使用和费用收取等与管廊运营直接相关的重要问题。费用收取模式和标准、后期的维护运营等因为没有相应的法律法规作为依据而导致管廊管理和运营过程中出现各种矛盾和纠纷。《广东省城市地下综合管廊建设实施方案》明确“有偿使用费标准，由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场原则协商确定”。日本和台湾地区综合管廊的快速发展就得益于政府通过立法的方式规定了政府以及管线单位的费用分摊方式。建议我省率先对城市地下管廊的运营和管理进行立法，以法律法规解决管廊的产权归属、入廊以及费用收取等问题。珠海于2015年12月出台全国首部规范地下综合管廊建设和管理的地方性法规，对于全省层面的立法有一定的借鉴意义。
（二）应通过市场化运作、专业化管理的方式将综合管廊的运营管理委托给专业的管廊维护运营管理公司。地下综合管廊的管理和运营是一项繁重、复杂和专业化的工作，可以借鉴物业管理模式对管廊进行管理和运营，以保障管廊高效有序的运作。建议通过招投标的方式，将管廊和管线的维护保养、安保和其他的运营相关的工作委托给具有市场竞争力的高效运营公司来管理。同时，因为管廊和管线的维护运营费用会分摊到管线单位并可能对社会公众的生活成本产生一定的影响，建议通过公众听证的方式来征求社会公众的意见。
（三）加强城市地下综合管廊建设、运营和管理的组织领导。地下综合管廊是重要的城市基础设施，建议我省学习日本和台湾地区的先进经验，在各市设立专门的管廊管理部门。目前，在已有管廊建设的地区，管廊的建设、运营和管理大多归属于公共建设局，但是管廊的建设、运营和管理涉及财政、发改、建设、环保、政策法规等多个部门，若是仅依赖于建设局或者以多个部门协调的方式，都难以在整体上明确管廊的政府管理部门。日本在1991年成立了专门的综合管廊管理部门，负责推动综合管廊的建设和管理工作。台湾也有专门的主管部门负责管廊的管理和协调工作，并负担相应的开支。
（四）采取管办分离的方式以合同监管、行政监管和公众监管的三重监管方式确保管廊运营管理的高效有序。由于综合管廊的公共属性，政府对管廊的建设、管理、运营和其长期效益起着相当重要的作用，但若是由政府直接负责管廊的管理和运营，管廊的运营会面临效率低下、监管难以到位的问题。因此，建议采取管办分离的方式，由市场化的管廊管理公司负责管廊的维护运营，政府则注重于设定有效的合同监管、行政监管和公众监管的三重监管模式，通过监管手段，确保管廊的管理运营能高效有序的运作。
（五）政府监管部门建立科学的考核指标，管廊管理公司建立内部控制制度。为了确保综合管廊的管理高效、规范，建议政府监管部门建立绩效考核机制和指标体系，根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观公正的评价，通过日常考核、定期考核和抽检抽查相结合的方式来维持综合管廊的高效运作。监管部门还应督促管廊管理公司建立一套完整有效的内部控制制度，包括安全管理、安全检查、档案资料、入廊工作申请程序、运营管理费用保障机制等，规范地下综合管廊的经营管理。
