提案第20170077号
案 题：关于加强餐饮业环境污染防治监管的提案
提 出 人：民进广东省委会(共1名)
分 类：环保
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
民以食为天，发达且环境友好的餐饮业是考量社会文明的重要标尺。根据中国烹饪协会发布的数据，2015年我省餐饮收入同比增长10.7%，进入3千亿的历史新时期，远超其他各省市稳居全国首位，2016年以来，我省餐饮业保持了较快增长。然而，与“食在广东”的发达程度不相匹配的是，我省餐饮业环境污染监管的迭代速度始终落后于餐饮业的更新速度，餐饮业环境污染问题持续发酵为民生投诉的热点和环保监管的难点，拖累着我省的文明进程。
一、餐饮业环境污染的严重危害
餐饮业遍布于繁华地区或居住集中区等环境敏感区，存在着油烟、废水、噪声、固体废物和装修等五大污染，相关投诉约占全省各市环境污染投诉的25%—50%，具有严重的人身和社会危害性。
首先，我国饮食讲究煎、炒、烹、炸，这些烹调方法产生大量油烟，其刺激性气味不仅让人难以忍受，还含有丙烯醛、多环芳烃等数十种危害人体健康的成分，对机体具有呼吸系统毒性、免疫毒性、遗传毒性以及致癌性。
其次，餐饮废水是餐饮业在淘洗、烹饪、清洁等过程中产生的各种废水，浊度大，有机物含量高。据统计，我省大中型城市餐饮业每天产生的废水量接近300万吨，多项指标均远高于国家规定的排放浓度，对河湖保护造成较大压力。
再次，餐饮业大功率抽油烟机、厨房器具、空调等在运转过程中以及顾客在就餐过程中会产生噪声，严重影响附近居民的学习、工作和生活，可使人出现亚健康症状，并可导致听力、心脏受损。
复次，餐饮业固体废物含水率高、易腐烂，如果不能有效存储、运输，将对周围的环境卫生造成严重影响，还可能用于违法制造“地沟油”、饲养“垃圾猪”。此外，餐饮业大量使用的一次性塑料制品很难自然降解，导致环境污染。
最后，不同于其他公共空间，餐饮场所一般三到五年就会进行重新装修，由于广东地区天气湿热、场所新风不足，装饰材料和家具释放的甲醛等总挥发性有机物、氡、氨等空气污染物被相对密封在室内，比室外空气污染更为严重，对人体危害也更大。
二、餐饮业环境污染防治存在的主要监管问题
多年以来，我省住建、环保、工商、公安等部门和乡镇人民政府及街道办事处齐抓共管，对餐饮单位的建设、运营和维护开展了环境污染防治。在分别与广东省环保厅，广州市越秀区北京街道商会、居民代表和餐饮企业代表，广州市荔湾区环境保护产业协会及其会员，以及河源市环保局进行深入细致的座谈交流的基础上，经中期推进会、专题修改报告会等专家、委员的研究修改，现归纳我省餐饮业环境污染防治存在的主要监管问题如下。
(一)统筹牵头部门不适宜
餐饮业环境污染监管采取的是环保部门统一监管与其他部门职责范围监管相结合的多头管理模式，缺乏行之有效的统筹牵头部门，其他部门的配合也无从谈起，导致“最后一公里”漏洞和盲区。以餐饮噪声污染的监管为例，《广东省实施<中华人民共和国环境噪声污染防治法>办法》规定，环保部门对环境噪声污染防治实施统一监督管理;公安部门对社会生活噪声污染防治实施监督管理;工商、住建等部门和乡镇人民政府及街道办事处协助环保部门对噪声污染防治实施监督管理;其他相关部门的噪声污染防治监督管理工作受同级环保部门的检查、指导，并向环保部门报送噪声污染防治的情况。实际上，环保部门的工作重点是工业、农业污染，对于服务业中的餐饮业污染，在人员经费、行政执法等方面都无法足额投入，对公安、工商、住建等多个同级部门的日常工作进行检查、指导缺乏可行性，难以统筹牵头。餐饮业环境污染监管应主要依靠的是前期规划约束、中期城市管理和后期城管执法，以及工商、环保、卫生、科技等部门在过程中的衔接配合。
(二)事前监管缺失
近年来传统商业业态纷纷转型餐饮业，但由于前期没有餐饮环保相关规划、又早已取消了环保前置审批，餐饮单位往往一取得工商执照和食品卫生许可证就随处开业，一般都没有采取餐饮环境污染预防措施。尽管2016年修订实施的《大气污染防治法》禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，可是在缺乏事前监管的情形下，也只能进行事后查处。另外，在没有监管提前介入的情形下，许多原本采取了防治措施的餐饮单位，在扩大经营时并没有随之增加污染处理能力。以省内某大型商业广场为例，其原先是按10%的餐饮业比例进行的环保设计、施工，后来其餐饮业的比例逐渐增大到50%，污染处理设施、设备即一直处于不足状态。
(三)法治程度不健全
其一，广东省级层面尚无餐饮业环境污染防治监管立法，仅有《广州市餐饮场所污染防治管理办法》等个别地市立法，相关法制有待健全。其二，有的标准规范不完备。比如，根据国务院《公共场所卫生管理条例》的规定，餐饮场所空气质量应符合国家的卫生标准和要求，而国标是由卫生部提出的《商场(店)书店卫生标准》，其中与装修污染相关的检测项目有甲醛一项，但对于餐饮场所的甲醛污染，基本没有进行监管;并且该标准制定于20多年前，未包括其他总挥发性有机物、氡、氨等餐饮业常见空气污染物质，不足以说明室内空气质量合格。其三，社会公众对环保法律法规、标准规范、第三方有资质单位等普遍缺乏认知，信息不对称明显，存在盲目投诉浪费社会资源的问题。
(四)相关配套不适应
环保行政审批、验收及排污许可证发证是不收取任何费用的，但由于第三方有资质单位不多、餐饮环保设备开发不足，餐饮单位委托第三方有资质单位编写环评报告表或登记表、安装油烟净化器、接入污水管网等需要的费用少则几万、多则十几万元。大多数投入仅几千至十余万元的餐饮单位为节省投资，往往不建设安装、擅自停用污染治理设施、设备，不按要求定期维护、更新污染防治设施、设备。应当降低餐饮业的环保成本，否则众多微利经营的餐饮单位难堪重负。
三、完善餐饮业环境污染防治监管的举措
“饮和食德”，随着人们对自身健康和生态平衡的日益关注，公众对餐饮业提出了越来越高的环保要求。加强餐饮业环境污染防治监管，不仅有利于改善与民生密切相关的生活环境，还有利于促进我省餐饮业的转型升级，有关部门应着力改进，营造安居乐业的生活、生产环境。
(一)厘清统筹部门及其职能
建议住建部门按照中共广东省委、广东省人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》的要求，尽快建立住建一管到底、其他部门协助配合的餐饮业环境污染防治监管模式：在指导编制城乡总体规划时，因地制宜，规划好餐饮布局，将餐饮单位实行相对集中安置，要求所有新建和在建楼盘必须配套充足的专用烟道等环境污染处理设施，专用烟道必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收，才能取得相应许可;尽快整合省、市县城市管理和综合执法机构对餐饮业油烟、废水、噪声、固体废物和装修污染的综合管理和执法职责，统一清运、回收利用餐饮业固体废物;形成住建部门牵头组织，工商、卫生、环保、科技、公安、卫生等部门参加的联席会议机制，联合工商、环保、公安等部门实施联合惩戒，将存在污染环境行为的餐饮企业名单列入全国企业信用信息公示系统进行信用公示，将餐饮污染行政处罚、强制执行等列入市场监管信息平台，震慑违法行为人;引入行业监管等社会中介监管，推动政府购买服务。
(二)突出事前监管
建议工商部门在国家简政便民、鼓励创业的政策精神下，完善“双告知”服务功能，在餐饮业核名之初，一站式全面告知包括环境影响评价、排污许可等在内的餐饮环保要求;及时将新增、扩大经营的餐饮单位住所、经营场所等登记信息情况推送同级住建部门，以便城市管理和综合执法机构能够及时、主动地开展餐饮业选址、污染执法检查。
除上述住建部门的规划监管外，建议住建部门加大对新增、扩大经营的餐饮单位的油烟、废水、噪声、固体废物和装修等五大污染的事前监管密度。
(三)加强依法监管
建议拥有地方立法权的市因地制宜，先期进行餐饮业环境污染防治立法，为日后全省立法提供参考和借鉴。
建议住建部门制定餐饮业环境污染防治监管实施细则，按照谁污染谁治理的原则，加大行政处罚等违规惩戒力度，提高违法成本。例如，餐饮单位在装修前应先在城市管理和综合执法机构备案，工程完成后再由城市管理和综合执法机构委托第三方专业检测机构对新装修区域的室内空气质量进行检测，检测结果合格的商家方可开业;一旦监测装修污染严重超标,餐饮单位必须采取有效的消除措施,待合格后方可营业,保护顾客和从业人员的身体健康。
建议卫生部门牵头完善餐饮场所室内空气质量的地方标准以及卫生学评价的工作方法。
(四)提升配套服务
建议环保部门参与指导和推动餐饮环境保护产业的发展;促进市县环保部门在网络平台对餐饮环保法律法规、标准规范、第三方有资质单位名单等集中进行信息展示;开展餐饮业环境保护宣传教育工作。
建议科技部门加大对餐饮污染净化方法和设备、固体废物回收利用等餐饮业环境保护科技工作的投入，鼓励企事业单位或个人开展餐饮业环境保护科学研究和技术工程示范，加快推广和运用质优价廉的餐饮污染处理方法和设备。
