提案第20170066号
案 题：关于加快制订实施广东省海岸带保护与利用规划的建议
提 出 人：钱宏林(共1名)
分 类：环保
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
海岸带是我省社会经济发展最活跃、最具生命力和创造力的区域，也是“21世纪海上丝绸之路”的重要空间载体和战略支点。改革开放以来，广东省作为我国改革开放的先行地区和前沿阵地，取得了举世瞩目的成就和宝贵经验，也为推动我国形成“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区—内地”的发展格局做出了重要贡献。随着沿海地区人口的大量增加和城镇化的快速推进，高强度、密集型开发使得海岸带变得越来越脆弱，也面临着越来越多的生态环境压力，诸如海岸侵蚀、水环境恶化、生物多样性降低等。如何保护并合理利用地处社会经济“黄金地带”的海岸带资源，对优化我省国土空间开发格局、筑牢生态安全屏障、实现海岸带地区的绿色发展具有十分重要的意义。
党的“十八大”提出“提高海洋资源开发能力，保护海洋生态环境，建设海洋强国”以来，沿海省市为了加快发展海洋经济，强化政府的空间管控能力，推动规划的相互融合和有效衔接，纷纷出台了海岸带综合管理的相关规划。例如：辽宁省人民政府于2013年印发《辽宁海岸带保护和利用规划》，分别划出了陆域、海域和岸线的重点保护区、重点建设区，该规划作为指导辽宁海岸带资源开发的纲领性文件，对强化海岸带保护和规范海岸带各类开发行为具有重大意义。青岛市发改委于2015年印发《青岛市海域和海岸带保护利用规划》，对近岸陆域、岸线、海域在时间和空间上进行统筹布局。海南省人民政府于2015年出台《海南省总体规划》，统筹协调经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类规划，形成国际旅游岛建设发展的“一张蓝图”。福建省发改委于2016年印发了《福建省海岸带保护与利用规划》，进一步优化了福建海峡蓝色经济实验区的国土空间开发格局。
我省的海岸线长度位居全国首位，部分区域尤其是珠江三角洲的海岸带开发强度非常高。在发展生态文明、建设美丽中国、供给侧结构性改革的时代背景下，亟需树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，对我省海岸带区域的各类资源进行统筹管理，优化海岸带区域的经济发展和环境保护格局。2016年，我省对《广东省海岸带保护与利用管理办法》(送审稿)进行立法意见征集。统筹海岸带保护与利用，对提升沿海地区经济的集聚力和辐射力、探索海岸带可持续发展、推进海上丝绸之路具有深远意义。目前，该领域主要存在如下问题：
一、海岸带空间管控能力有待加强
随着新型工业化、城镇化进程的加快，我省人口、经济正加快向海岸带地区集聚，以重要海湾、海岛为依托的沿海城镇产业密集带基本形成，但在海岸带开发过程中，海陆之间、区域之间、城镇之间统筹协调不够，空间结构和产业布局也不尽合理。因无序开发、过度开发、分散开发而导致的自然岸线占用过多、滨海湿地面积减少、环境污染与灾害频发等问题日益突出，部分海岸带区域亟需实施整治修复。未来，我省必须积极适应经济发展新常态，提升空间利用效率，严守生态保护红线，强化海陆资源协调开发，突显湾区、海岛特色，实现海岸带地区经济增长动力的转换和经济发展方式的转变。
二、海岸带相关规划管控交叉重叠
海岸带区域空间管控的困难在于，海岸线向陆一侧要适用几乎所有的陆域规划，海岸线向海一侧又有海域相关规划，而这些规划往往是难以衔接的。譬如：在重要海洋生态功能区、敏感区和脆弱区，《广东省海洋功能区划》、《广东省海洋生态红线》、《广东省海洋主体功能区规划》这三个主要的涉海空间规划，出现了较多的管控分歧。《广东省海洋功能区划》中的海洋功能区登记表内有“海洋环境保护”的管理要求，《广东省海洋生态红线》中也有对应的管控措施;《广东省海洋主体功能区规划》则将海域空间划分为优化、重点、限制、禁止开发区域，并给出了相应的管控要求，以上三个空间规划对同一区域的管控要求可能不一致。除了全省范围的空间规划，涉海有关部门的行业规划(例如港口规划、养殖规划、旅游规划、林业规划、水利规划等)也有很多相互矛盾的地方，导致海岸带区域内的规划“相互打架、难以对接、各自为政、资源浪费”等问题，也导致将来项目难以顺利推进实施。
三、海岸带保护利用规划推进缓慢
我省早在2009年就开始编制《广东省海岸保护与利用规划》，其作用在于对海洋功能区划规定的海岸部分做进一步的量化和具体化，逐步完善以海岸基本功能管制为核心的管理机制。然而，由于当时广东省海洋功能区划正在修编，为了保持与功能区划的一致，《广东省海岸保护与利用规划》编制完成后暂时搁置。《广东省海洋功能区划》(2012年)修编出台后，专家认为当初的海岸保护与利用规划技术方案与修编后的功能区划主要内容太相似，且没有纳入陆地区域，存在一定的技术缺陷和管理缺位，无法对海岸带实施真正意义的空间管制。我省是国务院批复的海洋经济综合试验区，应积极探索海洋开发新途径和海洋综合管理新模式，争当全国海洋事业发展排头兵。
为了全面提升我省海岸带区域的管控能力，进一步加快科学发展、跨越发展步伐，把握国家“一带一路”重大战略机遇期，推动社会经济发展继续走在全国前列，提出如下建议：
一、设置全省海岸带综合管理与协调机构
2017年是“十三五”规划进入实质阶段的关键一年，随着沿海各地市国民经济和社会发展规划及去年密集出台的各类“十三五”专项规划的落地，海岸带的开发和重点涉海工程项目将会呈现出快速增长的态势。为了更好地统筹协调海岸带的管理，实施“海岸带区域一张蓝图干到底”，建议省人民政府设置“全省海岸带综合管理与协调机构”。要充分考虑海岸带的重要性、脆弱性，基于“多规合一”的理念，依据海岸带地区的地形地貌和生态系统完整性科学划定其界线范围，平衡各方合理关切与实际需求，优化“生产岸线、生活岸线、生态岸线”和围填海时空布局，并建立全省海岸带综合管理的地理空间数据库和管理信息系统，实施数字化管理和动态监测。
二、统筹制定广东特色海岸带保护与利用规划
为了加强各类涉海规划的管理，促进经济社会可持续发展，建议由省发展与改革委员会、省海洋与渔业厅协调各有关部门开展调研，并根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海域使用管理法》等法律法规，在对自然本底条件、保护利用现状及开发建设增量需求进行单要素和综合集成评价的基础上，结合我省海岸带特征、生态环境承载能力、发展基础和有关规划，制定本地特色的《广东省海岸带保护与利用规划》。该规划实施后，省人民政府各有关主管部门，应当按照职责分工做好海岸带相关管理工作，破壁垒、去藩篱，下好全省一盘棋，确保《广东省海岸带保护与利用规划》切实服务于沿海社会经济的健康发展。
三、推动实施海岸带保护与利用规划应用试点
海岸带地区社会经济发达，开发活动需求较多，实施《广东省海岸带保护与利用规划》必将面临着较大的困难和阻力。建议在全省人类活动频繁、开发强度大的海岸带地区，积极推进实施海岸带保护与利用规划应用试点。例如，可以选择基础条件较好的深圳(全国首个海洋综合管理示范区)、惠州(国家级海洋生态文明示范区)率先实施，试点将发挥对全省的示范、突破、带动作用，并根据试点总结出切实可行的有效模式，将成功经验在全省复制推广，也可为其他省份输出更多有价值的理念和经验。
