提案第20170046号
案 题：关于“营改增”后构建地方税收体系的建议
提 出 人：杨森平(共1名)
分 类：经济
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
根据《深化财税体制改革总体方案》部署，完善后“营改增”时期地方体系建设，对构建现代财税制度和提升国家治理能力具有重要意义。后“营改增”时期地方税收体系重构已经显得相当紧迫，虽然我国税收立法权在中央，但只有各地不断呼吁，才能尽快促使国家加快地方税体系建设，故提出如下建议：
一、地方税体系现状：
1. 现行地方税体系的构成及规模
(1)划归地方税税种较多，但收入规模较小
一级地方政府的财政收入通常包括地方税、共享税地方分成收入、规费收入、转移支付等多种形式。
(2)后“营改增”时期，营业税逐步退出地方税舞台
随着“营改增”政策的全面铺开，营业税的税基将会大幅减少，营业税减收则会进一步加剧地方税体系欠缺主体税种的问题。
(3)增值税央地五五分成，短期内确保地方既有财力
增值税分成比例的提高，在短期内能够弥补地方因缺失主体税种而造成的损失，使得地方政府可以继续履行职能，一定程度上缓解财力不足的压力，保证营改增的平稳过渡。
(4)所得税不能承担地方主体税种的重担
所得税收入在清远市的地税体系中占有重要位置。但是，企业寻求利益最大化的动机往往导致企业所得税收入较不稳定;而个人所得税税基同样容易转移;因此，这两种所得税都无法承担地方主体税种的重担。
(5)城建税有望成为地方主体税种的重要补充
随着城镇化的逐步推进，城建税收入对地方财力的影响作用会日益突出，对促进地方经济发展的重要性也会渐渐凸显，城建税将会成为地方主体税种的重要补充。
2. 地方财力与事权的匹配度
中国现行的分税制对事权界定不够明晰，财权和事权不统一。从公共物品层级角度来说，政府层级越低，需要承担的民生负担就越多;但是从财权方面来说，基层政府取得的财权确实最低的，地方政府一方面要承担大量事权支出，另一方面中央又不断回收地方政府的财政税收权力。
3. 地方政府的税收立法权限
根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号)规定：中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央。税收立法权的过度集中也制约了地方政府组织财政收入的积极性，降低地方政府的执法力度，而且容易诱发地方政府税外收费等不规范的征收行为。
二、地方税体系存在的问题
(1)地方税制结构不合理
现行地方税制结构已不适应市场经济的发展：从税种上看，虽然地方税种多，但所筹集的收入不多、且零星分散，筹资能力弱;从税制结构上看，我国目前的地方税以间接税为主，在宏观调控、环境保护、收入分配等方面的作用不足，调控能力低。
(2)地方税主体税种缺失
长期以来，营业税一直作为地方税收的主要来源。随着“营改增”的全面实施，一直担当地方主体税种的营业税正逐步退出历史舞台，地方税体系缺乏主体税种的问题更为明显，使得地方政府将更为严重地依赖土地财政、中央的转移支付和非税收入来筹措资金，这些短期行为更加导致地方政府自己能力的不稳定性，不利于地方财政体制和社会的发展。
(3)地方税收自主权不足
地方税种的立法权、解释权以及大部分地方税种的税目税率调整权、减免税权集中在中央。税权过于集中, 地方政府没有税收立法权与税政管理权，使得地方政府无法完善地方税体系，地方财力严重不足，抑制地方税调控职能的发挥，也将使得税收政策的针对性和有效性降低。
(4)税收征管存在缺陷
国、地税两套税务机构关系尚未完全理顺,税收征管范围划分不尽合理,税收归属与征收管理权不统一，容易发生相互不协调的问题。尤其是在“营改增”实施阶段，原属地税部门征收的营业税改由国税部门负责征收增值税，减少重复征税的初衷在税制设计上科学合理，但在实际征管过程中，地方国、地税合作时并未明确“三税”的附征税种城建税是否要征、该有哪个部门征收，在征管职责划分不明确的情况下极有可能出现地方税收入流失的情况。
三、地方税体系改革的政策建议
1.地方税体系主体税种选择
(1)短期：个人所得税+城市维护建设税
①将个人所得税划归地方
现行个税税源分散，居民收入的可预测性带来缴税的高透明度，短期内可以作为地方主体税种。“营改增”后的部分企业盈利能力增强以及随着我国个税税制的改革推进，个税税收收入逐步增加，能够弥补营业税部分缺口。同时，我国应尽快完善自然人税收征管体系，防止自然人避税行为的发生，减少个税税收收入的流失。
②独立征收城建税
城建税的税收负担与城市的公共服务具有高度对应性，并且近年来稳步增长，具有成为地方主体税种的潜在优势。我国城镇化建设健康快速发展，应适度扩大城建税征税范围至各个行业，以营业收入为计税依据实行独立征收，降低比例税率至0.2%-0.5%，促进新型城镇化与新农村建设协调推进。
(2)长期：财产税+资源税
①深化房地产税改革，加快财产税作为地方长期主体税种步伐
房地产税是是许多国家地方政府财政收入的重要来源，我国应该合并房产税和城镇土地使用税，建立保有环节的房产税，撤销土地增值税，适当降低契税税率，加快财产税作为地方长期主体税种步伐。
②耕地占用税并入资源税，优化资源税
资源税具有中性特征，适合作为未来地方主体税种之一。优化资源税应从保护国家战略资源和调节经济发展方式的高度出发，逐步扩大征税范围，将耕地占用税并入资源税，实施从价计征，适当提高资源税税负，清费立税，促进自然资源的合理开发和有效利用，保持生态环境可持续发展。
2.辅助税种改革
(1)逐步推进费改税，改社保费、教育费为社保税、教育税
社保费改税将社保资金纳入财政预算管理内，以法律形式规定社保资金的缴纳，保障其专款专用，提高管理的科学性。教育实行费改税，将收费项目纳入税收轨道，对教育税实行专款专用能够增加地方政府的教育收入，增强纳税人对教育的投资意识和财政监管力度，降低征税成本。
(2)尽快推出环境保护税
推进环保费改税有利于形成治污减排的内在约束机制，推进生态文明建设、加快经济发展方式转变，随着“后土地财政”时代的到来，环保税的设立为“环保财政”的发展与地方政府筹集财政收入的机制开辟了新的道路。
(3)将娱乐业分离，开征特别消费行为税
娱乐业作为一个消费性明显、负税能力较强的特种行业，其发展具有投资相对较少，引进技术难度小，收益相对较快的特点，可以根据消费水平对其征税，为地方政府筹集财政收入，保证地方征税的高效便捷。
(4)择机开征遗产税
遗产税着眼于纳税人死后的合法财产和生前一定年限的赠与物，使纳税人的这类静态财产也得以完税，有利于缩小收入分配中不合理的差距，补充税制结构中流转税和所得税的不足，为国家堵塞税收收入漏洞。
3.税权划分及税收征管体系建设
(1)适时赋予地方政府税收立法权和税收管理权
按照国家提出的“支出责任与财政事权相适应”的要求，地方支出责任需要一定的税权来保障。在坚持大权统一、小权下放、重在监管、循序渐进的统一下，对部分地方性税种可适时赋予地方政府以适度的立法权和管理权，保障地方政府对地方经济发展和公共财政的适度调控。
(2)完善税收征管相关法规，规范税收征管
现行的税收征管法律法规从内容和广度上都还不能满足税收征管发展的需要，按照税收法定原则，迫切需要法律法规完善税收征管体系，保障税源监控、税款征收、税务稽查等环节的协调统一。
(3)顺应“大数据”时代，完善“互联网+税务”行动计划
金税三期建设迎来税务“大数据”时代，“互联网+税务”行动计划以及“五证合一”、“一照一码”登记制度的改革也带来全新的税收征管方式。顺应时代发展，应该建设相关配套措施，促进信息技术与税收征管现代化深度融合，建立公开高效的税收征管体系。
