提案第20170118号
案 题：关于加快实施林业碳普惠制，推进我省低碳扶贫的建议
提 出 人：民盟广东省委会(共1名)
分 类：综合
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”战略的概念，“精准扶贫”战略要求根据致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类精准扶持，同时要求必须坚持扶贫开发与生态保护并重。为此，国务院“十三五”控制温室气体排放工作方案中明确提出“推进低碳扶贫”，鼓励大力开发贫困地区碳减排项目，改进扶贫资金使用方式和配置模式。目前，我国农村贫困人口呈现在山区农村地区聚集现象。2001年山区贫困人口占全国农村贫困人口的比重为69.4%，到2008年这一比重达80.2%，远高于山区农村人口在全国农村人口中的比重。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》确定的十一个连片特困地区中有十个为山区。我省28个贫困县中，有21个集中在粤北山区，其中清远、河源、梅州、韶关四市就占了20个。可见，农村贫困很大程度上就是山区贫困。我省山区贫困县多数都具有非常丰富的林业资源，以韶关为例，全市森林覆盖率75%，活立木总储积量8475.3万立方米，森林植物生物量为6783.38万吨，森林碳储量为3391.69万吨。然而，韶关绝大部分地区属于重点生态功能区，共有7个县(市)是国家级重点生态功能区，由于限制传统经济开发模式、生态补偿机制的不完善、经济林开发投入大、回报周期长等诸多因素，韶关在林业资源禀赋优越的同时却难以迅速摆脱贫困，7个重点生态功能区县(市)中有5个贫困县。这也是我省其它山区贫困县所面临的共同难题。
针对这一现状，如何引导我省山区贫困县发挥森林碳汇效益，建立市场化的“低碳扶贫”发展机制，实现精准扶贫、精准脱贫，确保我省到2018年率先在全国完成扶贫攻坚任务，具有非常重要而现实的意义。为此，广东省发改委2015年下发了《广东省碳普惠制试点工作实施方案》，率先在全国实施碳普惠制试点，并于2016年1月开始在韶关开展全省首个林业碳汇碳普惠制试点。碳普惠制是指通过市场机制利用碳排放交易等手段促使减少碳排放的行为或结果普遍受益的制度。林业碳普惠制则是鼓励山区民众利用碳普惠制的有关方法学，结合林地情况有效增加碳汇，开发林业碳减排项目，推动林业碳减排项目进入国内外碳排放权交易市场。发展林业碳汇，实施林业碳普惠制是将精准扶贫、低碳扶贫与生态文明建设、低碳发展相结合的有力切入点，更是推进“低碳扶贫”的重要抓手。在推进林业碳普惠制工作中，有以下问题尚待解决：
1、林业碳资源的指标量化困难，开发比例有限
目前，国家已建立自愿减排交易机制，经过核查符合要求的林业碳汇减排量作为核证自愿减排量(CCER)的一种，可进入全国各地碳交易试点，用于控排企业履约。然而CCER对林业碳汇项目开发要求严格，方法学复杂，审核流程所需的时间、资金等成本较高，大量森林资源无法开发成CCER项目。
2、林业碳资源与精准扶贫的数据对接困难
各类林业碳资源核算的方法学虽已经得到不同程度的开发，但各类量化数据的对接，尤其是与林农贫困户的具体对接，因涉及到不同的单位、企业、林农和不同类型的林地，存在协调沟通方面的困难。
3、组织建立低碳商业联盟或中介服务组织存在困难
目前，我省只有少数实力雄厚的大型企业愿意涉足碳排放交易权领域，绝大多数商业企业或社会中介组织对碳普惠、碳交易领域不甚了解，表现出不感兴趣或持观望的态度，因此在组建低碳商业联盟或第三方中介服务组织的工作进展并不顺利。
4、小、散林农户与购买碳排放权的企业对接困难
小、散林农户是山区县贫困户的主要组成部分，其承包的林业资源往往存在零碎化的特征，对其进行整合较为困难。一方面，小、散林农户对碳普惠制缺乏了解，自身资源和知识水平的局限性又使其对通过碳排放交易实现脱贫致富缺乏足够的兴趣和相应的能力;另一方面，由于小、散林农户承包的林业碳资源的零碎化，控排企业与之进行碳交易需要支付过高的核算成本和整合成本，使控排企业也同样缺乏与小、散林农户对接的兴趣。
5、作为碳排放交易补充的生态补偿标准偏低
基于市场的林业碳普惠交易市场机制是长远之道，然而，由于二氧化碳是一种全球性公共负产品，在建立真正公正有效的国际协作减排机制之前，国内碳交易市场发展空间仍然有限，完全通过市场机制为生态环境服务付费存在很多约束条件，因此，市场化的环境服务交易机制还需要非市场化的补贴制度加以支撑。然而，当前政府财政发放的林业生态效益补偿标准偏低，与经营商品林的实际可预期收益或者当前的林地租金收入水平相距甚远，以我省韶关市始兴县生态公益林为例，扣除各级林业部门、乡镇政府和村委会管理经费后，2015年林地经营者实际获取的损失性补偿基金为18元/亩·年，而农民经营杉木纯利润可达180-400元/亩·年。
发改、扶贫和林业部门应开发和利用贫困山区丰富的森林碳汇资源，整合现有的扶贫政策和措施，充分发挥专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的综合效益，按照山区生态主体功能区规划，大力推进林业碳普惠制，创新生态效益扶贫补偿机制，提高扶贫政策的精准性、包容性和有效性。
1、加大对碳普惠制技术标准和体系的科研力度，大力开发贫困地区林业碳减排项目
出台碳普惠制的有关政策措施，加大科研力度和深度，制定并实施林业碳普惠制技术标准，完善林业碳普惠制技术体系，通过林业碳普惠制技术规范的建立与实施，加大我省山区贫困县林业碳资源的CCER标准供给量，大力开发贫困地区林业碳减排项目，使贫困村从开发林业碳普惠减排项目中获得持续收入，实现低碳扶贫。
2、开展林业碳资源与精准扶贫相结合的全面摸底调查
在扶贫对象建档立卡和确立碳普惠制技术体系的基础上，抓紧对贫困县所有贫困村和贫困户的林业生产条件、林业发展现状、发展林业的愿望等进行全面摸底，逐村逐户调查林地面积、林地属性、林权归属、林木蓄积、林种树种林龄结构、林业收入来源及构成等基本情况，核算各地林业碳汇量，进村入户问询了解贫困户发展林业产业、参与生态建设保护与碳交易、碳普惠制的基本意向和具体需求，详细分析贫困村、贫困户发展林业的资源禀赋和潜在能力，形成林业碳资源清单、林业收入清单和发展林业需求清单。
3、出台实施林业碳普惠制鼓励措施，组建低碳商业联盟
政府有关部门应在广泛开展林业碳普惠制宣传、发动更多企业和社会中介组织参与实施林业碳普惠制的基础上，根据企业或中介组织参与实施碳普惠制的情况发放“碳币”，以政府担保“碳币”相互认证流通的形式组建低碳商业联盟，并允许参与企业使用一定量的“碳币”换取政策优惠和税收减免，通过商业手段激励控排企业和社会中介组织积极参与实施林业碳普惠制。
4、搭建林业碳普惠对接平台，推广林业碳普惠合作扶贫机制
一方面，根据建立全国碳交易市场的需求，逐步搭建林业碳普惠对接交易平台，通过互联网进行快速、准确的需求对接，让林区贫困户与控排企业实现无缝对接，通过改进政府扶贫资金使用方式和配置模式，以扶贫资金撬动社会资本进入碳普惠交易市场，通过碳普惠平台为林区贫困村、贫困户引入优质碳交易资源。另一方面，通过加大财政金融扶持力度，支持一批龙头企业、新型合作组织和大户，鼓励其通过各种形式参与到林业碳普惠合作扶贫开发项目中来，以“公司+合作社+农户”等做法，引导林区贫困户以土地、劳力、扶贫帮扶资金等形式入股，实现“磁吸效益”，带动贫困人口逐步走上共同富裕。
5、完善林业生态补偿机制
稳步提高公益林补偿标准，并将国家退耕还林补助期满的重点生态林纳入公益林补偿范围;在贫困地区针对森林自然保护区开展生态补偿试点工作，对因森林野生动物造成人身伤害和财产损失的给予补偿;利用生态补偿和生态保护工程资金，使有相应劳动能力的部分贫困人口转为护林员、森林防火专业队员等生态保护人员;政府牵头发动社会组织或企业依托慈善资金建立针对林区贫困户的生态环境服务补偿基金，对特定项目进行补贴和扶持;引导符合标准的贫困地区申请国际社会REDD+(发展中国家森林减排)项目的资金扶持。
