提案第20170152号
案 题：关于“保护海洋资源，粤港建立联合防控机制共同协防海洋垃圾”的建议
提 出 人：李惠民(共1名)
分 类：环保
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
案由：
近年来，粤港海洋生态备受海洋漂浮垃圾威胁，危害海洋生态的可持续发展。2016年6月至8月，香港南部多个海滩及沿岸地区遭受超过100吨海洋漂浮垃圾污染，海洋垃圾随着珠江沿岸地区的严重暴雨、海流及季风的影响漂浮入香港，成为近十年来粤港地区严重的漂浮垃圾污染事件，类似情况2005年内地洪水爆发时也曾发生。海洋漂浮垃圾不仅对粤港两地人民的生活和健康造成严重危害，更威胁珠江三角洲沿岸水域生态系统。粤港同胞同饮一江水，治理海洋垃圾、保护生态环境、维持生态系统健康是两地政府刻不容缓的工作。
为此，希望政府尽快建立海洋漂浮垃圾拦截打捞方案，设法拦截漂浮垃圾进入粤港海域;长远制定相关法律法规、加大宣传教育、提升全民环保素质及建立奖罚制度;建立粤港海洋垃圾的联合防控机制，创建美好海洋。
一、 大量海洋垃圾影响粤港海洋生态
1. 海洋垃圾现状及其对粤港地区的危害
“海洋垃圾”乃指因人为活动产生并最终进入海洋的固体废弃物。根据联合国环境规划署、政府或海洋学委员会，海洋垃圾主要分为塑胶、金属、玻璃、加工木材、纸制品、橡胶及织物。《2015年广东省海洋环境状况公报》显示，广东省沿海海面漂浮垃圾主要为泡沫、饮料盒、垃圾袋、塑料瓶等。表层漂浮的垃圾以中等大小的聚苯乙烯泡沫塑料垃圾、塑料类垃圾和纸类垃圾居多，其中塑料垃圾占50%、纸类垃圾占21%，其他为小部分木制类、橡胶类和织物类垃圾。85%的漂浮垃圾来自陆地活动。香港环境保护署2015年4月的《香港海上垃圾的源头及去向调查》研究报告中指出，2006至2014年香港政府收集的海上垃圾为1,142,019吨，漂浮垃圾占73.4%。漂浮垃圾当中超过70%属于塑料及发泡塑料，其中细小垃圾如塑料及发泡塑料碎片、陶瓷碎片占垃圾总量很大比例。自从Richard C. Thompson等学者2004年在“Science”期刊发表“Lost at the sea: Where is all the plastic?”一文后，海洋塑料污染受到环境学家越来越多的关注。
据初步估算，全球每年约有800万吨塑料垃圾排入海洋，这些塑料垃圾需数百年的时间才能完全降解。不仅如此，这些垃圾会使海洋生物受困、窒息，海龟、海鸟等会将塑料垃圾误认为食物而吞食，却因无法消化而被饿死。绿海龟是被列入《华盛顿公约》和《世界自然保护联盟》的濒危物种，而其在香港唯一的产卵点便是位于南丫岛的深湾沙滩，2005年及2016年的海洋垃圾污染事件，均影响绿海龟的繁殖和生存。香港海洋公园于2011至2016年2月从香港渔护署接收的23只海龟中，有12只因受海洋垃圾污染而需要治疗。
排放到海洋中的塑料垃圾在分解时，会变成微小颗粒，且在分解过程中，这些塑料垃圾会释放邻苯二甲酸酯类和双酚A等有毒物质。这些微小塑料，若被海洋生物摄食后，很可能透过食物链影响人类健康。更让人忧虑的，我国科学家曾表示食盐也可能含有微塑料。
海洋垃圾不仅影响海洋生物，还会威胁海事活动安全。废弃塑料除阻塞航道外，还会缠住船只的螺旋桨，各种塑料瓶还会损坏船身和机器，导致船只损坏，对航运公司造成重影响及损失。
可见，海洋垃圾不仅会破坏珠江入海口水域生态系统健康，还会对粤港人民日常生活和身体健康，以及粤港水域正常的海事活动产生及其恶劣的影响。
2. 海洋垃圾的形成、及来源客观分析
香港海上垃圾的来自本地及外地，垃圾中若带有以简体字标签的则被视为非本地源头垃圾。2006至2014年，香港地区非本地源头垃圾仅占海上垃圾的5%，且主要分布于鸭洲、鹿颈、东平洲海岸公园、海下湾海岸公园及西贡的白腊仔地区。大部分非本地源头垃圾为包装材料，如塑料食品包装纸、塑料或玻璃瓶、金属食品罐、金属香烟盒等，可能是经内地人士或船员带入香港后遭丢弃，或随潮汐和洋流漂浮进入香港水域。经调查，2006至2014年间，香港地区发现的非本地源头海上垃圾没有明显的季节变化，即使在雨季，香港西部及南部受珠江流和西南洋流影响较大的地区，非本地源头垃圾也未见大幅增加。可见，在2015年之前，香港地区非本地垃圾的问题并不明显。
2016年6月发生的香港沿岸地区海上垃圾污染事件，地点主要分布于深水湾、石澳、蒲台、南丫沿岸、长沙等香港南部地区，且收集到的废弃物中有大量木板、树干、家居餐具及其他一般不会在日常清理海上垃圾时发现的废弃物。香港地区雨季通常在夏季，而此时以西南季风为主，如图4、5所示，雨季若珠江流域发生暴雨、洪水等灾害，顺流而下的垃圾污染香港水域的可能性较大。
2016年为强厄尔尼诺年，珠江流域进入汛期以来，6-8月间，云南、贵州、江西、广西及广东地区频出现暴雨至特大暴雨。据广东省气象局记录，2016年6月8-16日，粤东沿海、珠江三角洲中北部地区出现强降雨、强雷电和短时大风天气，长时间持续降雨、局部地区雨量大。这段期间，香港南部水域发现大规模海洋垃圾污染，渔民在捕鱼时捞获大量垃圾，如此推论海洋垃圾大规模爆发是珠江流域强降水及大风天气所导致。
广东省有关部门调查后表示香港岸线漂浮垃圾的来源主要有三点：第一，珠江入海口中心区域为国际锚地，有大西、大濠等6条国际著名水道纵横期间，是珠江口最为繁忙的水域。每年进入万山海域作业的各类船只众多，停泊或作业过程中造成一定的污染;第二，季风和洋流将外海(太平洋、南海)漂浮垃圾带入;第三、渔船在广东沿海一带捕捞作业也给海域带生活垃圾。
二、如何防止陆地垃圾冲入粤港海区
1. 短期措施：尽快建立防控措施，有效控制粤港陆地垃圾漂浮入海
海洋垃圾是全球性的问题，近年国际社会呼吁正视海洋垃圾问题不遗余力。联合国环境规划署在2003年提出“海洋垃圾全球倡议”，2009年也发布了《海洋垃圾：一个全球挑战》报告，约80%海洋垃圾源自陆上活动如沿海或河岸附近垃圾场、渔业活动、海滩垃圾、拆船厂等。
拦截打捞是处理海洋垃圾的主要手段。虽然2013年17岁的荷兰少年Boyan Slat设计出漂浮垃圾自动拦截回收系统，该系统在广阔海域设置“V”型浮水网，利用洋流拦截漂浮垃圾，但是珠江口及香港水域缺乏广阔海湾，再加上海面交通繁忙，水流急，故并不适用。
因此，现阶段的首要任务是继续排查漂浮垃圾源头，同时在不影响相应水域各项功能下于珠江流域设置垃圾排查装置;在珠江口及香港地区较宽阔水域，依据潮水流向建设规模较大的拦截浮桥，派专人及时打捞被浮桥拦截的垃圾;也可联合科研单位研发自动化打捞装置。是目前日韩等国流行的水上浮桥式漂浮垃圾拦截设施，该装置适用于广阔水域以及狭窄河道，有关当局可参照这些做法尽快建设漂浮垃圾拦截设施。
由于海洋污染日渐严重导致渔业资源急剧下降，韩国政府自2003年起开展渔民补贴计划，以每立方米100美元的价格回收渔民打捞到的海洋垃圾，2004年起计的5年内渔民共捞起近3万吨垃圾。相比传统派专人打捞海洋垃圾成本约每吨18.7美元，向渔民回购垃圾每吨成本仅为6.5美元，人工、船队、机械及燃油成本也大幅缩减。因此，当务之急除建设垃圾拦截装置外，也可应效法韩国设立类似的渔民垃圾打捞补贴计划，以达到事半功倍的效果。
2. 长期措施：建立长远防控措施共同保护海洋及水资源，逐步减少陆地垃圾污染
2009年8月，粤港双方签订了《粤港环保合作协议》，主要内容包括区域空气质量及水质保护、林业保育等。2016年9月14日，在粤港合作联席会议第19次会议上，双方特别就陆地漂浮垃圾污染事件进行讨论，并建立了共同监测及风暴预警机制。但是，单靠监测及预警机制根本无法减少、甚至消除海洋漂浮垃圾。
建设漂浮垃圾拦截装置只能短期减少漂浮垃圾量，并非解决问题的根本之策。要彻底解决漂浮垃圾的问题，可从以下几点入手：
第一， 建立健全相应法律法规，杜绝垃圾入海，严惩偷排偷放、故意倾倒等行为。
第二， 禁止珠江沿岸设置垃圾堆填区，现有的堆填区也应逐步关闭;并更新堆填技术及周边防护设施，避免垃圾进入珠江水域。
第三， 向公众普及垃圾分类意识，逐步开展垃圾强制分开排放制度。
第四， 政府应鼓励并扶持垃圾回收业，提高垃圾回收利用率，减少堆填量。
第五， 提高公民环保意识，摒弃随手丢弃垃圾恶习，对屡教不改者，应记入个人诚信系统。
第六， 鼓励媒体多关注海洋垃圾对海洋生态系统的危害。
第七， 政府出资奖励志愿者定期清理沿岸垃圾。
第八， 完善政府回购渔民捕获海洋垃圾制度，提高渔民主动清洁海域的积极性。
第九， 政府鼓励大型企业参与垃圾打捞及回收项目，按企业投度设立减免税收等相应奖励措施。
减少海洋垃圾是一个长期且艰巨的任务，需粤港两地环保、城建、环卫、执法、海事、海洋、渔业等部门同心协力方能完成。
三、建立粤港联合防控机制
1. 建立领导小组：确保联合防控组织有权有责、联合防控机制行之有效。
海洋垃圾污染主要影响香港、珠江流域及南海沿岸地区，粤港两地尽管体制不同，两地均致力改善海洋生态环境，所以只有跨地区、跨部门联合才能迅速遏止海洋垃圾污染。粤港合作联席会议第19次会议上建立的粤港两地共同监测及风暴预警机制，是海洋垃圾联合防控的良好开端。防控海洋垃圾是一场长期艰难的战役，为确保联合防控工作高效顺畅，粤港两地应共同建立海洋垃圾处置工作组，并由两地领导成立专门小组，使权责分明、有效统筹协调并督促落实，破除地区及部门利益阻碍。联合防控工作组应确保避免劳民伤财的“政绩工程”、“面子工程”，摒弃“口号化”、“盆景化”的措施，完善奖惩制度，实地调查调研，为以后制订相应的法律法规奠定基础。
2. 建立科学研究组：通过调查和创新研究寻找最佳防控途径和优化防控方案。
海洋垃圾污染问题不能单靠行政手段解决，还应利用先进的科技协助。粤港两地政府可针对漂浮垃圾所产生的各种问题设立专项研究基金，邀请国内外专家组成科研团队，对垃圾漂浮路径、可能源头等进行调查。在恒常调查珠江流域及粤港沿岸生态环境工作中，应加入垃圾分布及数量一项，以便监控防控措施效果。科研组在充分考虑水域环境及生态系统完整性后应提出短期、中期及长期防控方案，并对方案进行数字模拟和优化，进行小范围试验后才尝试推广。
政府也应鼓励创新研究，在研究结果基础上发明或改进有助拦截当地水域漂浮垃圾设施，并针对粤港海湾及河道内不同的垃圾漂浮点，研发回收及打捞设施， 同时应开展去除水底垃圾的相应研究工作，进一步减低海洋污染。
3. 建立督察组：每年开展检查防控工作，特别是在洪水暴发前期重点检查，并实行奖惩制度。
联合防控关系到粤港地区人民健康及海洋生态长远保护，因此，建议粤港两地应建立由政府部门、民间环保组织成员及科学研究团队代表组成的联合督察组。督察组主要职责包括以下几点：
第一， 每年定期组织人员检查防控工作部署及实施情况，尤其在雨季或重大自然灾害突发时，重点排查防控措施薄弱环节，及时补救。
第二， 监督联合防控工作组各项事务进展及部署情况，工作组需向督察组定期汇报工作内容，并接受督察组不定期抽查。
第三， 成立举报投诉热线，以发挥民间环保组织监督优势，针对垃圾泄露、偷排偷放、故意倾倒的行为，并将公众举报内容及时向工作组反馈，以便跟踪处理进展。
第四， 督察组内部协商后，应对防控措施及方案的成效向政府给与建议。
第五， 完善奖惩制度，保障监督检察职能顺利实施。
大量海洋垃圾污染粤港水域的问题是刻不容缓，粤港两地政府必须集合相关职能部门及科学研究人员，同心协力，冲破体制及文化阻碍，摒弃个别利益，共同努力成立海洋垃圾粤港联合防控工作组、科研组及督察组，才能在短期内控制海洋垃圾问题。希望通过各方的共同努力，珠江口、南海以至整个中国沿海呈现“水清沙净，碧海蓝天”的绝美景象，指日可待。
