提案第20170166号
案 题：关于完善安全生产监管防范体系的建议
提 出 人：农工党广东省委会(共1名)
分 类：综合
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
目前我省“安全生产监督管理部门综合监管，其他部门依法监管”的监管体系已经确立。但是，“十二五”期间我省发生工矿商贸企业安全生产事故1951起，死亡2110人;发生火灾事故77195起，死亡643人;发生渔业船舶事故166起，死亡(或失踪)122人;发生铁路路外事故310起，死亡248人;发生一次死亡3-9人的较大事故443起，死亡1641人;发生重大事故12起，死亡157人;发生特别重大事故1起，死亡77人(含失联人员4人)。这说明我省安全生产形势依然严峻复杂，我省的安全生产防范体系存在不少薄弱环节和突出问题，我省的安全生产防范体系亟待完善。2016年11月24日江西省电厂平台坍塌导致74死，给我们敲响了安全生产又一记警钟。
一、我省安全生产防范体系的现状
我省安全生产防范体系分企业防范、政府监管、群众监督三层，其中，企业防范是主体，群众监督是补充，政府负责对企业安全生产防范情况进行监管。
其中政府监管体系分专项监管、行业监管和综合监管三层。专项监管通常依据专项安全生产法规，职责规定明确，专业性强，监管范围限于专项领域，一般由某个政府部门独立承担法定监管职责。行业监管的范围限于本行业，监管对象包括本行业企业、事业单位。综合监管是省安监局对政府部门履行安全生产监管职责的全面监督。此外，安全监管部门还承担矿山、危险化学品及工矿商贸企业安全生产的直接监管责任。
二、我省安全生产防范体系存在的薄弱环节和突出问题
(一)企业安全生产主体责任不落实
安全生产从本质上是企业的责任。但是，企业负责人经常错误的认为安全生产不是企业的责任，而是政府的责任。例如深圳光明“12·20”特别重大事故的发生就与前述原因相关。
(二)安全生产综合监管体制不顺
1、《安全生产法》虽赋予了安监部门安全生产综合监管职能，但没有对综合监管的内容作出明确的规定，没有将负责综合监管的部门与负责专项监管、行业监管的部门之间的关系进行必要的界定，没有分解安全生产的监管职责，安全生产综合监管管什么、怎么管缺乏可操作的具体规范，综合监管的内容及其成效也缺乏可行的参照要求和评价标准。
2、安全生产综合监管缺乏必要的权威性。安监部门作为政府诸多部门之一，除承担综合监管职能外，本身又承担了矿山、危险化学品及冶金等行业企业安全生产的直接监管，这种集裁判员、教练员和运动员等诸多角色功能于一体的职能配置，身份尴尬，权责不等，难以真正保证和体现综合监管的超脱、公正与中立，难以实现专项监管及行业监管之上的综合监管。
3、基层(乡镇)安全监管机构执法权限不足。《安全生产法》赋予县级以上安监部门行使安全生产监管执法的权利，而乡镇安全监管机构在安全生产监管工作的职责、权限则未提及。因此从法律层面而言，乡镇安监机构不具有独立的执法主体资格。广东省的乡镇安全监管机构往往只有监督检查权，而没有行政处罚权，而县级安全监管部门人员编制有限，导致在实际执法过程中往往力不从心，监管工作时效性大打折扣。这就使县乡安全监管委托执法机制中出现了“权力放不下，事务管不好”的局面。
4、专项监管、行业监管存在重审批、轻监管的情况，不少专项监管、行业监管部门在审批之后，不进行监管或很少进行监管。
(三)劳动者缺乏安全自我保护意识，这主要体现在：1、违章作业，无证人员从事喷漆、电焊、电工等特种作业，例如，造成53人遇难的上海“11.15”特别重大火灾事故原因是由无证电焊工违章操作引起的;2、很多劳动者缺乏安全知识和意识，认为佩戴和使用劳动防护用品没有必要，往往不按规定佩戴或者不能正确佩戴和使用劳动防护用品，由此引发的人身伤亡和职业病时有发生。
(四)群众监督流于形式，没有发挥应有的监督作用。群众监督没有建立有效的举报渠道，没有奖励机制及激励机制。一、完善安全生产监管的制度设计
(一)对安监部门综合监管的内容作出明确的规定，分解安全生产的职责，将安监部门与负责专项监管、行业监管的部门之间的关系进行必要的界定，真正赋予安监部门安全生产综合监管的权力及权限，明确规定安监部门安全生产综合监管的边界。
(二)落实安全生产专项监管、行业监管部门的问责机制，将该问责机制向事前防范监管倾斜，对重审批、轻监管的专项监管、行业监管部门进行严厉的问责。
(三)将广东省安全生产委员会从议事协调机构升格为综合监管的权威机构。将广东省安全生产监督管理局从广东省安全生产委员会的办公室升格为广东省安全生产委员会的常设办事机构。将矿山、危险化学品及工矿商贸企业安全生产、职业卫生的直接监管逐步从广东省安全生产监督管理局剥离，使广东省安全生产监督管理局成为我省安全生产综合监管的专门常设机构，使安全生产综合监管真正具有权威性。
(四)在我省立法权限范围内，加快推进乡镇安全生产监管立法工作，通过立法方式，解决乡镇安全生产监管机构执法权限不足的问题。
二、加大反腐力度，建设廉洁监管格局
在一起起重特大安全生产事件查处中，大都可以看到官员与企业合谋腐败的影子。地方私人利益错综复杂，使安全生产监管困难重重。为解决权力腐败问题，建设廉洁监管的格局，应通过制度建设，放开公众参与范围，加强公众参与深度，将监察与人民群众的社会监督结合起来，将消极监管执法和违法监管执法纳入反腐大格局中予以统筹协调处理，重塑监管执法公信力。
三、落实企业安全生产主体责任
(一)在现有法律法规的范围内，对不落实安全生产主体责任的企业、企业负责人、主要责任人顶格严肃处理，将处理结果在全社会公示，让企业、企业负责人、主要责任人真正认识到不落实安全生产主体责任的严重后果。
(二)将企业、企业负责人、主要责任人是否落实安全生产主体责任与其信用挂钩，将不落实安全生产主体责任的企业、企业负责人、主要责任人放入信用黑名单。
(三)向全国人大提出修改刑法的建议，对不落实安全生产主体责任或发生安全生产事故的企业负责人、主要责任人加重刑罚力度，使企业负责人、主要责任人真正感觉到落实安全生产主体责任的压力。
四、强化劳动者的安全自我保护
在我省立法权限范围内，加快相关立法工作，通过法规规定的方式，对不落实安全自我保护的劳动者进行惩罚，将处理结果在全社会公示，让劳动者真正感觉到不落实安全自我保护的严重后果。劳动者应出具安全生产承诺书给企业，在该承诺书中规定劳动者不落实安全自我保护的法律后果，企业加大管理劳动者安全自我保护的力度。
五、加强安全生产中的群众监督
(一)加强安全生产大数据的信息披露，在法律法规允许的范围内，将包括危险源在内的安全生产大数据向全社会公示，使群众充分了解身边的安全生产信息及危险源，让群众在其认为必要时，可以对安全生产及危险源进行监督及举报。
(二)明确群众举报安全生产危险源的渠道并将该渠道向全社会公布。建立安全生产群众举报的奖励机制及激励机制，提高群众举报安全生产危险源的积极性。充分发挥工会、社会团体、新闻单位对安全生产的监督作用。
六、充实安全生产监管的专业技术人员和利用大数据提高监管效率
(一)加强安全生产监管的人员配备，使懂得法律法规、掌握安全技术、善于沟通协调、熟悉社会情况的安全生产监管方面的复合型人才配备到安全生产的第一线。加快培育及设立承担安全生产教育培训、技术服务、政策咨询、检验检测等工作的安全生产技术性、服务性机构。
(二)建立我省全部企业安全生产的大数据库，在大数据库中对我省的全部企业的安全生产情况、防范等级、监管等级进行分类，利用大数据等现代科技手段切实提高我省安全生产监管的效率。
