提案第20170170号
案 题：关于加强我省海砂开采管理的建议
提 出 人：农工党广东省委会(共1名)
分 类：综合
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
海砂开采是全球仅次于海洋油气开采的海洋开采产业，福建、广东一带是中国海砂资源最丰富的地方。但海砂开采属于一种改变海洋自然属性的生产活动，海砂开采会对水环境、水动力条件、海底地形及海床物质组成和海洋生态环境产生影响。
随着广东省沿海经济的快速发展,海砂在大型工程项目建设和填海造地中广泛使用,海砂需求量急剧上升,沿海各地海砂开采活动十分活跃。珠江口是广东省海砂开采的主要区域,采砂企业及采砂船较为集中。由于海砂开采利润高,目前在广东省有许多企业从事海砂开采业务。部分采砂企业及采砂船受经济利益的驱使,违法越界、无证采砂的现象时有出现。因此，建立和完善海砂开发管理，加强整体统筹和通过行政手段制止乱采乱挖，利用和保护海砂资源势在必行。
一、非法开采海砂现象非常突出
受利益趋动，广东沿海地区普遍存在的非法开采海砂现象，据统计，海洋违法行为举报案件中，80%以上针对非法开采海砂。非法开采海砂具有相当大的危害性，由于作业船只设备简陋，技术落后，加上多在近岸海域作业，缺乏对周围海洋生态、环境及其他海洋开发活动影响的科学论证，造成了一系列严重后果，如海洋生态环境恶化，海上桥梁、海底电缆管道和码头等海洋设施破坏，航道淤积堵塞，甚至引起海岸坍塌、后退等地质灾害。不仅如此，非法开采海砂更使得国家矿产资源严重流失，扰乱了海砂市场秩序，给海洋经济发展和相关法律法规的实施造成严重影响。
二、海砂无序开采现象非常严重
由于缺乏足够的监管和可采深度等限制，采砂公司在获取采砂证和海域证后，大多会在规定的采砂区中尽力抽采，往往采到资源耗竭。而采砂企业这种弃贫采富的开采方式，造成海砂资源浪费，并对当地渔业生态环境造成持续性破坏。以珠海万山群岛为例，目前万山海域7个村已经就海砂开采秩序混乱，生态环境破坏，监管效果差等问题上书珠海市检察院。
三、海砂开采行政管理和执法手段滞后
海域海砂开采的监督管理由海监、边防、海事等多个执法部门从各自行业角度进行。海监部门经常联合边防、海事等部门开展联合执法，但是地方政府没有一个长效的统筹协调机制。行政执法手段还停留在现场巡逻、蹲守轮值结合登船抽查的阶段，尚未引入自动化、信息化手段。
《广东省海洋与渔业局关于海砂开采现场监督的管理办法》自2015年6月1日实施，该办法要求在砂船进行视频监控，并通过黑名单制度与海砂开采招拍挂联系起来，以有效规范海砂开采秩序。但到目前为止视频监控的应用有限。
执法部门监管的监管威慑力不足。根据现行的相关法律法规，非法海砂的行政处罚金额较低，执法部门缺乏必要的强制措施，使得非法开采的违法收益大于违法成本。地方海洋主管部门变相审批，导致执法部门很难介入处理。地方海洋行政主管部门以港池和航道疏浚为名变相审批“合法采砂”，造成以疏浚为名行违法开采海砂之实的情况。
一、进一步加强海域法宣传，营造依法用海的氛围
海砂开采涉及对海洋床底、底图的破坏，开采海砂所产生的悬浮砂砾对海洋生态环境影响很大，目前虽然加强了对珠江口部分海域海砂开采的监管，部分沿海地区海砂开采混乱状况得到改善，但越界开采、破坏性开采的情况严重。因此必须加强海域法律法规的宣传，营造依法用海的氛围，使各企业自行接受监督和管理。
二、加强制度建设，规范海砂开采海域使用权审批管理
(一)要加强用海申请的规范管理。包括规范受理申请材料、严格规定受理截止时间，并妥善处理好国家海洋局原已受理的海砂开采用海申请。
(二)延长首次审批的海域使用期限。因海砂开采企业从事开采作业所需资料复杂，资格要求较高，致使企业办证时间过长，利益得不到保障，这也是很多企业干脆就不去申请办理。因此，建议适当延长首次审批的海域使用期限，从而降低企业经营成本。
(三)严格续期(延期)申请审批管理。续期申请相对更容易获得审批，但因此导致申请材料规范性较差等问题。针对目前续期申请中存在的问题，建议续期申请必须提供动态监测报告外，还应当建立企业不良记录等级制度和企业信誉档案。对存在超范围开采，超限量开采、私自偷采、不接受监督管理等违法行为的企业，不予延期。
三、完善海砂资源开采规划，加大打击非法采砂力度
首先应当促请和支持省海洋行政主管部门开展对地市区域管辖海域的海砂资源调查，对海砂资源的形成、分布做充分的本底调查，对海砂开采的生态环境影响进行科学评估，为海砂开采海域使用权出让区的选址、评估、动态监视监测等工作提供依据。在此基础上，联合省海洋行政主管部门对市级管辖海域的海砂开采和利用编制专项规划，开展选划区的论证，设立开采区、禁采区等，并应用于有关海砂开采的行政许可活动，使政府的有关行政许可有充分的科学依据。
同时，针对从海洋环境保护角度进行行政执法的威慑力不足的问题，从海砂是一种海洋矿产资源这一定性出发，应当依靠省国土矿产资源行政主管部门，积极探索推进辖区开创海砂矿产开采有关行政许可业务，同时推动海砂资源储量勘探和储量管理制度的建立和运行。
四、多部门协同监管，加强动态监视检查
可以考虑设立专门领导协调机构，统一领导多个部门进行海砂监管，形成合力。进一步加强动态监视监测工作，由政府主管部门出资，增加对采砂活动监视监测频率，加快落实视频实时监控在砂船上的应用，必要时可以引入无人机、无人船等先进技术手段进一步加强动态监视监测
五、依靠科技进步提高资源利用效率
现有开采海砂企业仅从短期效益出发，采取粗放式经营、“弃贫采富”的方式作业，多拥挤在近岸海砂富集区，工艺落后，水平不高，对低表层破坏很大，也浪费了海砂资源。要依靠科技进步提高资源利用水平，支持和鼓励采砂企业使用新技术新工艺进行采砂活动，提高采砂效率，减少环境污染，引导企业逐步由近岸海域向外海转移。
为改善渔场的海洋生态，提高渔业资源，可以在以往人工鱼礁项目和增殖放流活动的基础上，利用海域海砂开采收缴的费用进行海洋牧场建设。这样，适度海砂开采不仅能满足经济建设的需要，也能通过支持海洋牧场建设补偿海洋生态，达到一定平衡，实现多方共赢。
海砂开采，既是经济发展的客观需要，但也会因此对海洋生态环境和附近居民造成影响，因此建立和完善海砂开发管理，用行政手段制止乱采乱挖，并通过更新的技术提高开采效率，是利用、保护和完善区域海砂资源的有效途径，也是谋求多方共赢的必然选择。
