提案第20170097号
案 题：关于优化金融监管架构 提高金融监管效率的提案
提 出 人：民进广东省委会(共1名)
分 类：经济
办理类型：未分派
承办单位：
内 容
中共十八届五中全会指出，“近期频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管架构存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾”，要求“加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展，有力有效的现代金融监管框架”。可见，国家的最高决策层已经察觉到金融风险苗头，并剑指现行金融监管体制与金融发展的不适应问题。然而，我国金融领域近一年来又显露出一些局部风险或者系统性风险隐患，“一行三会”分业监管体制也尚未被重塑。有见及此，民进广东金融关注小组，对近期金融领域暴露出来的一些风险问题进行了研究分析，并以问题为导向，提出关于完善金融监管体制，维护金融稳定运行的建议。具体如下：
一、我国金融领域暴露出一些风险和风险隐患
(一)局部金融创新诱发跨区域的金融风险
由于监管的缺位或者不到位，在一行三会各自划定监管职能范围以外的部分，成为了近年金融创新最繁荣的地带，也是金融问题频发的区域。2015年12月，公安机关先后对昆明泛亚有色金属交易所和“e租宝”网络金融平台以涉嫌非法吸收公众存款罪立案侦查。据媒体报道，昆明泛亚自2011年上线，在4年多的时间内吸取了29个省区22万投资者、超过430亿元的资金。而“e租宝”插上了互联网金融的翅膀，更是在短短1年半时间就吸引了31个省区90万投资者、超过700亿元的资金。由于创新型机构还没有明确监管部门，没有建立机构准入、事中监管等一系列监管制度，所以导致野蛮生长。然而，从结果和影响来看，其行为是有必要受到监管的。
(二)传统金融机构混业经营带来的金融风险
当前画地为牢式、“铁道警察各管一段”的分业监管体制，显然不能遏制险资频频举牌上市公司的跨领域套利活动，不能适应金融混业经营、综合经营的发展趋势要求。持续一年多、目前尚未收官的万科股权之争，不断升级和反转，引发了社会的广泛关注。其中作为举牌方的宝能系先以万能险保费资金79.6亿和传统保费资金24.62亿做基础投资持有万科股份，再以1:2的杠杆资金通过和券商合作融资融券和收益互换等工具进一步增持万科股份，同时通过万能通道“基金子公司”的资管计划加上两层杠杆结构化安排最终把银行理财资金投向万科，按照宝能净资产11.8亿控制前海人寿104亿的保险资金，并最终以430亿投资万科来核算杠杆率，本次杠杆收购通过包括保险、银行、证券和基金子公司等金融机构最终杠杆率为4.9倍，其核心的风险不在于杠杆率，而在于每一种金融资金都有相对应风险偏好，而宝能的多重金融工具结构化安排，破坏了风险定价，让低风险偏好的投资者不知情的情况下参与了高杠杆高风险的投资。但是，银监、证监、保监部门分别银行理财、股权质押贷款、资管计划、券商收益互换产品、万能险等金融工具和金融产品进行了检查，均未发现违法违规行为。
二、我国现有金融监管体制面临的困境
目前我国金融监管机制是以“一行三会”为核心的分业监管模式。分业监管的优点在于，监管部门通过对相关金融机构业务活动的限制(或审批)能够比较直接顺畅地要求金融机构的各项经营行为符合监管部门的意图和政策要求，对贯彻行政要求比较便捷。但在该种监管模式下的混业金融及金融创新，容易引起系统性风险。
首先，限制了金融机构的经营活动范围，也产生了监管盲区。各家金融机构的分业经营实际上是由分业监管的行政机制划定的，例如，各家商业银行的业务限定在中国银监会的监管职能范围内，各家证券公司的业务范围限定在中国证监会的监管职能范围内。但各自划定监管职能范围以外的部分，成为了近年金融创新最繁荣的地带，也是金融问题频发的区域。
其次，金融机构以通道嵌套方式实现综合经营，但难以穿透式监管，并导致统计口径的多元化和信息归集渠道的各自独立，降低了金融政策效果评估的准确性和政策反应的及时性。在经营范围主要由监管部门职能界定的条件下，每家金融机构基本上只能按照监管部门批准的经营内容展开市场活动，一旦跨业经营就将处于违法或非法境地，不仅要及时纠正，而且要接受对应的处罚。因此，它们通常根据监管政策的特点设计金融产品，从而既符合各个条线的监管要求，又可以利用监管空白的便利，但由此所导致的问题是穿透式监管的难以实施和有效监控。
其三，由于现存的金融牌照管理模式，让有金融牌照的机构具备相关排他性的业务，比如银行可以纳存，证券公司是首次公开股票发行的保荐方，公募可以不受投资者限制等。但现存的金融功能牌照又有一定的局限性，这就造成了一定程度金融压抑，处于不平等待遇的非金融机构想从事金融业务就只能另辟蹊径。在现有监管模式下，针对新金融行为的管理，监管部门的做法容易出现趋利避害，也就是挑对本部门有利的管，推脱风险大的职责，这也是为什么金融创新容易出现违规违法的另外一个现实原因。
三、关于优化金融监管架构、提高金融监管效率的建议
金融是现代经济的核心，而金融的核心是风险管理。我们认为，以问题为导向，应以维护我国金融体系的安全稳定作为金融监管目标。因此，对完善金融监管体制提出两点建议：
(一)审慎监管与行为监管分离
未来的金融监管构架中要有利于强化宏观审慎政策框架，提升防范和化解系统性金融风险的能力，促进经济和金融体系的稳健运行。金融政策制定、金融基础设施监管、金融业统计和审慎管理可以合并由一个机构负责，审慎管理既包括宏观审慎，也涵盖微观审慎。而行为监管从审慎监管中分离出来，形成相对独立的监管体系，这样可以较好解决监管竞争和监管套利的问题，同时降低协调成本。这种金融监管模式既符合宏观审慎的原则，又强化了综合监管和功能监管，同时实现了行为监管与审慎监管的适度分离。
(二)加强行为监管，建立全过程的资金流向监管
金融创新最大的问题是变成了金融同业间的投机游戏，造成金融领域虚假繁荣，资金空转，背离经济发展。因此，无论如何创新，只要通过资金的全流程监管明确资金从哪里来，实现对资金源头的问责，将是保证金融创新健康发展的最有效手段。这可以从以下几个方面入手：一是要不断健全指标，适时将新的融资工具计入社会融资规模，如互联网金融业务、基金子公司业务、银行资管、保险资管、信托业务、量化交易等;二是研究有效的统计和监控措施，准确衡量社会融资规模;三是要立足功能统计之上，加强监测分析，重点监控表外业务工具创新，除了防止表外业务风险交叉传染外，也需要关注表表外业务等金融衍生产品等发展，避免过度创新增加金融体系的脆弱性。
