提案第20170082号
案 题：关于制定《广东省跨省流域生态保护补偿管理办法》的提案
提 出 人：民进广东省委会(共1名)
分 类：环保
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。2016年5月《生态文明体制总体改革方案》把推进横向生态补偿列为重要改革内容，提出“推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江、江西广东东江、云南贵州广西广东西江等开展跨地区生态保护补偿试点”,在上述五个试点中，广东涉及四个。2016年3月国务院印发《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，也提出建立跨省区流域生态保护补偿机制，支持开展东江、西江、北江、汀江—韩江、九洲江等流域补偿试点。为落实上述中央精神和国务院文件要求，2016年广东省连续签订3个跨省区流域生态补偿协议，3月21日与福建省、广西自治区分别签署汀江-韩江流域、九洲江流域水环境补偿协议，10月19日与江西省签署了《东江流域上下游横向生态补偿协议》，未来还可能在西江、北江等签署类似协议。这标志着以广东为中心的全国跨省生态保护补偿试点工作取得阶段性成果，是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措，充分体现了广东与周边省区的大局意识和对跨省流域生态保护补偿的积极态度。
广东与周边省区签订跨区生态保护补偿协议后，下一步最根本的还是要广东与周边省区扎扎实实开展流域治理和保护工作。“有规矩而成方圆”，为顺利推进省际横向生态补偿，协调其中错综复杂的利益关系和矛盾，建议广东走制度化、规范化、科学化的道路，在充分考虑周边省区因地制宜因素的前提下，对周边省份实行相对统一的补偿原则、补偿标准形成机制和补偿程序，尽快研究、制定、出台《广东省跨省流域生态保护补偿管理办法》(以下简称办法)，确保试点工作取得实效，同时《办法》还为全国提供提供可复制、可借鉴的经验。
一、制定《办法》的必要性
一是推进泛珠三角区域生态文明建设的需要。与广东签订补偿协议的省区同属泛珠三角区域“9+2”成员，出台《办法》使周边各省清楚了解广东对跨省生态补偿的基本态度、原则和政策，这些原则、政策将成为广东与各省实行跨省区生态补偿时采取一视同仁政策的基础。只有实行统一的规则和统一的标准，保证横向生态保护补偿的公开、公平和透明，才能得到本省和邻省人民的拥护，增强双边执行力，同心协力地推进泛珠三角区域合作和生态文明建设。
二是顺利实施此项工作的需要。《办法》可以让周边省区全面了解广东省签订跨省生态补偿协议的目的，实施生态保护补偿制度的途径和手段，也让相邻省区更清晰地了解各自拥有的权利、应履行的责任和义务，明晰补偿流程和生态保护标准，引导周边省区重视生态保护工作，保证生态保护工作的顺利实施。遵守规则还能减少和避免各类纠纷及矛盾，充分保护广东与周边省区的利益。
三是探索横向生态补偿经济规律的需要。跨省区横向生态补偿是一种市场化补偿机制，补偿双方在自愿、平等、协商框架下共同探讨对生态服务的付费、奖励或赔偿等方式，因此《办法》既是广东与周边省区的生态保护补偿组织和协调的“游戏规则”，其原则、内容更是反映了横向生态保护补偿的市场经济规律。由于无先例可循，《办法》出台初期可能远不够成熟，但通过适时更新与修订，通过不断吸纳相邻省区的合理意见，将逐渐凝聚泛珠三角区域诸省的共识和集体智慧，成为集中反映跨省区横向生态补偿市场经济规律的重要历史文献。《办法》趋于成型以后，既能直接指导广东省省内的跨区横向生态保护补偿工作，又能为全国提供提供可复制、可借鉴的经验。
二、目标和原则
(一)目标：以《生态文明体制总体改革方案》、《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》精神为指导，与周边省区共同建立健全生态环境协同保护治理机制和生态保护补偿机制，统一规划，开展东江、西江、北江、汀江—韩江、九洲江等流域的横向生态补偿试点，逐步建立一个以地方投入为主、中央财政给予适当引导，货币补偿为主、实物补偿和项目补偿为辅，财政转移为主、市场机制为辅，在政府引导下，各省企业、社团和公众广泛参与的多元化多领域可持续的生态补偿机制。
(二)原则：平等原则和双向原则。广东与周边省区虽然有补偿与被补偿的关系，但不存在行政隶属关系，补偿协议中双方地位平等，既要保障周边省区的权益，使其生态保护得到补偿与激励，也要保障与之相邻的广东各地区群众的环境权，使广东受益区减轻环境压力。建立激励相容的生态环境保护和生态补偿机制。
(三)权责统一、合理补偿。谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理。科学界定保护者、受益者的权利、义务和污染者的责任，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿和污染者受到惩罚的运行机制。
三、政策建议
除了需要因地制宜的情况外，广东对周边省区的生态保护和生态补偿应大致遵守相同的原则或制度，推进跨省生态补偿的制度化、规范化和科学化。
(一)在地市层面形成生态补偿标准
现有补偿协议的补偿标准是通过行政命令方式决定的，今后应允许与联合治理直接相关的上游保护地区和下游受益地区参与跨省谈判，并在地市层面形成针对各省的生态补偿标准和金额，以反映横向生态补偿的市场化特点。一方面，横向补偿的补偿方和受偿方之间的责权利关系十分明确，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的生态补偿原则，各省区上游保护地区和下游受益地区是跨省区生态保护与补偿行为的直接利益相关人，理应参与跨省横向补偿谈判，在确定横向补偿标准、水质水量标准、监测方法和联防共治等方面发挥更大作用，进一步落实横向生态补偿的激励、约束、监督与合作机制;另一方面，位于流域上游的湖南郴州、江西赣州、福建龙岩，其经济实力强于流域下游的韶关、河源、梅州，有市级层面参与横向补偿谈判，有利于用较少的财政资金撬动更大的环境收益，最大程度减轻本省的财政负担。2013年以来，在以省经信办牵头，环保厅与福建、广西、湖南、江西环保厅之间签订了省级框架协议基础上，福建龙岩市、广东梅州市、湖南郴州市以及广东韶关市之间也签订了市级框架协议。下一步推动河源市与江西赣州市、湛江市与广西玉林市也签订类似市级框架协议。并推动以上地市参与跨省谈判，并形成切合实际情况的各省生态补偿标准。
(二)资金筹集
按照“谁受益，谁付费”的原则，应由中央财政、省级财政引导，下游受益地区地方政府负责筹资设立跨区生态保护补偿基金。但目前由地市筹资的条件不成熟，为避免增加地方财政负担，现阶段仍由省财政筹集跨省横向生态补偿金。将来条件成熟以后，可以过渡到由省级财政引导，省内地方政府根据河流流经区域、区域内流经长度和沿岸受污染程度等因素，分级分区筹资提供补偿资金的模式。
(三)资金使用
跨省横向补偿资金分为基础性补偿资金和双向补偿资金(激励约束补偿资金)两部分，由省财政厅和环保厅统筹安排使用。
1.基础性补偿资金专款专用。其金额根据省内收益地市(梅州市、韶关市、河源市、玉林市等)谈判落实的各类生态保护项目的实际需要决定。相邻省区在流域水源地的保护中产生了对公共服务或生态保护项目的需求，例如林地维护、水污染减排和综合整治、水环境监管执法能力建设等。目前，这些服务或生态保护项目大都由相邻省区的地方政府承担，对当地财政造成负担，由广东分担部分费用或者直接援助这类生态保护项目符合双方利益。根据谈判确定的生态保护项目清单，计算基础性补偿金额，也使得基础补偿资金的计算有据可依。基础性补偿资金的支付可以采用两种方式，一是限定用途的资金补偿，规定只能用于相邻地市谈判确定的生态保护项目，避免水源地政府将补偿资金挪作他用、补偿惠及面狭窄、资金分配不合理等问题;二是项目补偿，广东省通过政府采购公开招标方式，引入本省社会资本参与，直接援助建设相邻省区的这类生态保护项目，建成后交付使用;基础性补偿资金的权责利十分明确，资金用途确定，将来条件成熟以后，可以考虑实施第三方财政资金绩效评价。
2. 双向补偿资金与两省相邻地市的经济实力挂钩确定。跨省横向生态补偿应规定“双向补偿”原则，即由两省各级政府共同出资，然后根据省际生态指标考核情况计算实施双向补偿，以对生态环境保护行为实施激励与约束机制。但横向生态补偿具有自觉自愿、受益与补偿的特点，建议双向补偿资金的计算应与两省相邻地市的经济实力、人口数量、生态状况等指标挂钩，其金额也由两省相邻的地级市政府谈判协商决定，不对各省实行统一标准。
(四)社会参与
动员全社会力量参与，分享生态红利。 1.充分发挥新闻媒体作用，营造珍惜环境、保护生态的良好氛围。生态保护补偿情况将及时向社会发布;公众可通过多种渠道发表意见及建议。
2.加大政府购买服务力度，引导社会资本参与。对于基础性补偿资金支持的水源地生态保护项目，以项目援建方式交付的，通过招投标等市场交易方式，选择专业的生态产品生产或项目建设企业来具体实施。例如水源地垃圾的处理，省政府可以通过招投标选择一个或几个民营企业全权负责水源地各个地区的垃圾收集与处理，政府只需为此支付费用并定期验收成果。
3.利用异地开发等补偿方式建立横向补偿关系。在省级层面出台产业政策，鼓励本省有发展优势的大型工业集团兼并或收购相邻省区水源区内涉及化工业、装备制造业、能源和矿产采掘业等高污染、高能耗的相关工业企业，将它们的生产基地和工业园区向省内有接受能力的受水区迁出，实现产业转移。本省各受水区政府还可通过资金、技术等支持帮助水源区在其他具有发展空间的地区建立产业园区，重点发展劳动与资源密集型产业，使水源地的劳动力能够外迁，缓解水源地发展压力。
(五)研究拟定《广东省跨省流域生态保护补偿管理办法》
启动《办法》研究制定工作，内容包括但不限于前述四点建议，以省政府名义下发，作为指导本省对周边省区谈判生态保护规则和生态保护补偿的规范性文件。省内地方政府可以参考《办法》内容，与相邻地区协商谈判分级分区生态保护补偿实施细则，在省内推广实施流域间跨区生态保护和生态补偿工作。《办法》草案形成过程中，公开征求社会意见。
