提案第20170080号
案 题：关于加强我省城市人流密集场所公共安全管理的提案
提 出 人：民进广东省委会(共1名)
分 类：综合
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
现阶段，我国正进入安全事件的高发期，人流密集场所更因其安全管理的难以预测、难以控制、风险巨大的三大显著特征，使其极易产生公共安全风险。近年来，昆明火车站暴恐事件、广州地铁五号线踩踏事件、广州火车站持刀砍人事件、上海外滩发生踩踏事件等事件的发生，不仅在一定程度上造成城市人流安全感的严重缺失，更是暴露出现代化大中城市中人流密集场所公共安全风险管理态势的严峻性，揭示出强化城市公共安全管理风险管理的迫切性。可以说，如何处置和化解人流密集场所的安全事件，为社会经济发展创造一个良好和谐的环境，考验着各级领导干部的执政能力和执政水平，事关党委、政府的威信和形象。无一不警示我省必须重点加强人流密集场所公共安全管理。
一、人流密集场所公共安全管理存在的问题
(一)风险应对和管控存在缺陷。一是应对职责不健全。一定程度上存在主体单一、综合不强、条块分治、部门分割、信息不畅等问题。二是应对机制不适应。主要表现在组织活动实行的是“战时动员”，不讲部门利益，而在日常公共安全管理上，政府部门各自为政，无实时人流监控，组织动员能力、有效应对危机能力不足。三是信息发布不对称。在常态情况下，一线管理者、政府相关职能部门和现场参与人很难及时、准确掌握动态的人流聚集信息，预知未来时段内人流聚集情况。
(二)公共安全法律体系亟待完善。一是法律相对分散。现有的法律法规主要针对不同类型的安全事件及与此相关的部门分别制定，是相对分散、不够统一的单项立法。二是法律规定权、责不匹配。有的法律法规虽然规定了某部门的责任，但却没有给予其相应的权利，尤其是解决经费来源、与其它部门的沟通协作等方面可操作性不强。三是法律规制范围狭窄。如涉及到城市规划的公共安全设计标准要求缺少严格的法律规制，有问题的设计、建筑和设备有些经过几年后很难找到责任单位和个人，从而带来的“路塌塌”、“楼脆脆”、“电梯吃人”等事故屡屡发生，加大了城市人流密集地区的风险。
(三)公共安全管理资源不足。一是财政投入不足。目前我省在生物化学等毒害物质监测检验、大型高层救灾云梯、地铁口安检门的设置等特种高端技术装备方面的投入不足，现有装备出现老化，都需要足够的资金予以更新改良。二是应急资源不足。主要表现在应急保障资源品种的不全，管理分散，资源整合利用度低。如：广州已规划建设的避难场所，在2008年春运危机中为安置滞留旅客发挥了一定作用，但与千万人口的特大型城市的应急需要仍不匹配。三是救援力量不足。一些非专业救援力量如预备役部队等由于缺少应对的经验，无法发挥其应有作用。四是社会动员能力不足。在市场经济条件下，政府对各类非政府组织，基层单位，私营组织和民众个人的动员能力明显下降。
(四)公共安全评价机制不完善。一是评价程式化。表现为简单套用，脱离针对性分析，管理者看到报告就盖章，编制者交了报告就完事儿，走个程序罢了。二是评价工具化。表现为编制者为了经济效益，把评估报告作为赚钱的简单工具，评估的科学性被抛之脑后。加上技术手段的落后以及人力资源投入的吝啬，整个风险监测与评估的效果很差。
(五)民众安全教育和意识的缺失。一是学校安全教育不受重视。经调查发现，目前在我省安全教育还没有纳入教学体系中，公众所接受的安全教育仍然有限。二是舆论引导缺位。媒体在安全事件发生后大多只报道事件的伤亡情况较少注重遇到安全事件时民众应该怎样做的技术指导。三是政府宣传效果差。政府在公众危机意识的宣传教育、行为引导等方面往往是面子工程，并没有取得应有的效果。四是社会组织缺经费支持。热衷于安全宣传的社会组织又缺乏经费维持义务宣传，应该宣传提示的领域缺乏经费投入。
二、对策建议
(一)完善城市公共安全管理法律规范体
一是建议对“新建公众聚集场所”的各项安全要求进行详细的规定，将紧急疏散通道、有效疏散标志、设施安全、建筑物的安全、建筑责任追究等纳入严格的法律规定。二是研究我省现有的公共安全管理工作中法律规范的盲区，加紧制定完善与公共安全管理，特别是紧急处置工作相关的地方性规章及政策性配套文件，形成政府公共安全管理统一的法律规范体系。三是对公共安全管理机构的法律地位及财政来源、职责权限及责任追究、各职能部门的行政归属、部门间的协作作出明确界定，对相关启动机制和程序、运行机制等事项进行科学规范。四是针对法律规范体系在协调统一方面存在的问题，设立专门的法律工作机构对相关的法律法规进行研究、分析、拟订和整合，使相关法律规范符合现实需要。五是建议由政府编写并向公众发布《人流密集区意外事故操作指引》，建议将事前计划、各类风险分析、事故情况下的指导和控制、高危活动的特殊计划、恐怖和犯罪活动的处置以及善后工作等内容纳入其中。
(二)加强城市密集人群管理的基础性工作
一是建议以市为单位梳理排摸重点区域，对全市范围内形成“大人流”、“大车流”的场所、区域尤其是大规模建筑、超高层建筑、地铁等开展排查，推动落实安防设施建设、人流疏导控制等措施。二是测算核定人流密集场所的人流承载量，全面收集分析火车站、地铁、汽车站、旅游景区等重点区域有效物理空间面积、地形地貌和历史人流数据，精确测算核定最大承载量，积累日常人流数据。三是从历史数据中分析城市大人流聚集的特点，掌握城市大人流变化的规律，科学预测高密集人群发生的时段、地点、流向和流量，对不同时间段人流变化进行预警，做好应急预案。四是加强安全风险评估，围绕治安秩序、交通组织、消防安全、公共设施等全面开展安全风险评估，对可能影响活动安全和社会稳定的因素进行定性、定量分析，确定相应安全风险等级，提出针对性的风险控制措施。五是不断完善突发大人流的信息沟通机制，明确部门协作和信息沟通方式，及时掌握突发大人流信息。六是加大公共安全尤其是人流密集场所危险防控的财政投入，尽快完善各大地铁入口、车站、火车站安检设备、物理隔离栏、疏散通道等安全设施设备。
(三)明确人流密集场所风险管控的重点
人流密集场所风险管控的重点建议主要从以下三方面进行强化管理：一是人流密集区规划设计必须具备抵抗风险的能力。建立起一套符合自己地方特色、文化传统和自然条件的安全防范规则和风险评估体系。二是抓好人流密度控制关键。建议人流密集场所均采取人流密度为基准设定应急方案，然后根据人流的增加、减少分别制定附加方案，同时制定分阶段封路、限制和分流人群等措施，做一万防万一。三是细化安全责任责任追究机制。认真分析人流密集场所运行的条块，全过程管理各环节，责任落实到节点，责任细分到个人。
(四)用大数据助力人群密集场所风险管控
一是完善并推广使用“人群聚集风险预警系统”。“人群聚集风险预警系统”主要依赖于现场摄像头大量图像采集和视频智能对人流密度、分布、流量等要素的分析。当区域预测人流量超过最高流量的60%时，为蓝色预警;超过80%则为黄色预警;达到100%时则为红色预警。二是以数据挖掘实现人群密集风险预测。建议在春节及其他节假日期间适度使用地址网络搜索量这一大数据监测方式，加强对人群密集场所的早期预警与有效管理。三是以数据分析研判来辅助决策。 随着智能手机的普及，“人手一机”已成为现实，也应逐渐将移动通信数据纳入数据采集端。即除了图像采集的分析，还可以通过运营商基站的手机定位数据进行估算并预测出未来一段时间的人流密度。
(五)建立城市密集场所疏导员制度
应明确密集人群场所必需设置疏导员。疏导员建议可分为兼职和专职两类，兼职疏导员可以由各类维护秩序的相关人员和志愿者组成，条件许可时，应设置专职疏导员，专门在人群密集区域场所进行疏导工作。疏导员主要采取指挥和带领两种职能行为，以传播信息为主，包括逃生路线、安全出口、心理疏导等;当局面危机时，可配合实施并带领强制疏散。疏导员需具备的业务能力包括：扎实的疏散知识、较高的心理素质、快速的反应能力等。
(六)做好突发安全事件处置工作
面临已经发生的安全事件，重点做好如下几方面的工作：一是迅速控制事态。重点做好心理控制和组织控制等方法防止事态恶化。二是准确找到突发事件症结并及时处置。做到及时收集信息，掌握第一手材料，确定突发安全事件的性质，迅速制定处理问题的总体方案，果断进行事件的处置和善后工作。三是注意把握社会舆情导向，及时向社会通报事件进展的情况，明确表明政府对事件的态度，防止恶意炒作、形成焦点。四是总结经验教训。事件处理后，对发现的问题，要制定出严格的整改措施。举一反三，排查隐患，见微知著，超前防范，以确保不再发生类似问题。
(七)创新宣传教育方式方法
城市安全教育的重要程度不亚于法制教育。一是加强校园安全教育。注重潜移默化的作用，从幼儿园开始开设公共安全教育课程，让孩子们掌握大量的公共安全知识，进而影响家庭。二是强化媒体安全宣传。通过大众媒体，包括利用电视、广播、报刊杂志、手机、网络等传播媒介，运用微博、微信等自媒体，广泛开展公共安全知识宣传，让城市居民公共安全知识全覆盖，三是发挥法律教化的作用。对可能引发突发事件、威胁公共安全的个人行为高额处罚。酒驾入刑就起到了很好的教化作用，针对引发公共安全的事件管理可以参照酒驾入刑进行规制。四是增加应急演练次数和覆盖度,建议结合案例教学、情景模拟等多种多样的教学形式，加强对政府部门、企事业单位、社会机构、各级学校的公共安全和应急反应进行培训，通过实践演练，检验公共安全知识的掌握程度和覆盖面、安全监管的有效性和应急预案的针对性，安全提示和标志设置的合理性。
