大会发言材料（20）
民进广东省委员会的书面发言
——关于加快推进自然资源资产核算和
建立相关考核制度工作的建议
党的十九大报告明确要求“加快生态文明体制改革，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，完善生态环境管理制度”。为深化生态文明体制改革，抑制官员盲目透支环境、超前开发资源的冲动，改变以往“有人破坏无人补偿”的乱现象，努力纠正畸形政绩观，必须尽快推进自然资源资产核算和建立相关责任考核制度。
2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求加快生态文明制度建设，明确提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制”。2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，对探索编制自然资源资产负债表和领导干部实行自然资源资产离任审计进行了任务分解。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，标志着领导干部自然资源资产离任审计试点工作正式拉开帷幕。
2016年12月，中办、国办印发了《生态文明建设目标评价考核办法》，明确提出“推进生态文明建设，规范生态文明建设目标评价考核工作”，而且要求“评价考核工作采用自然资源资产负债表数据成果”。2017年，中办、国办印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，要求开展领导干部自然资源资产离任审计，主要审计领导干部贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况，遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况，自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况，完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况，履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况，组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况，以及履行其他相关责任情况。
实行自然资源资产核算管理，能够清晰地反映出政府届内或领导干部任期内自然资源资产的变化及使用等情况，在此基础上对领导干部进行自然资源资产离任审计和建立生态环境损害责任终身追究制，对领导干部在整个任职期内所管辖区域内的自然资源资产使用及开发保护情况进行审查、鉴证和总体评价，不仅有利于实现事后追责，更有利于继任者总结经验教训，主动把政绩与自然生态保护挂钩，强化党政主要领导干部树立科学的政绩观，切实落实可持续发展的理念，在自然资源的开发利用中更加注重经济效益、社会效益和生态效益相统一。
一、存在问题
（一）参与的积极性不够高
由于长期以来发展唯GDP的影响，发展不计牺牲环境的代价，若开展自然资源资产核算，有的地方可能得出的结果很不好看；再进行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究，有可能会影响到一些党政领导的自身利益，很多地方政府对开展上述工作有抵触。现在的情况是少部分生态基础好、保护有成效的城市和地方政府参与积极性高，生态和环境差的地方政府则唯恐避之不及，目前地方开展离任审计的积极性不够高。
《编制自然资源资产负债表试点方案》明确统计部门为探索编制自然资源资产负债表试点工作的牵头单位，《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》明确审计部门为开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作的牵头单位，开展生态环境损害责任追究的牵头单位则是组织人事部门。牵头单位的不一致，以及缺少统一的领导机构，使得地方推进工作的协同性不够，也导致推进的积极性不够高。
（二）基础研究工作还比较薄弱
自然资源资产负债表是自然资源资产离任审计的基础和依据。只有编制可量化的地方自然资源资产负债表，才能评估领导干部考核期内的相关履职是否到位。一个地区的自然资源包括土地、森林、矿产、水、大气、生物等多方面，这些资源有的潜藏在地下，还未勘探明确；有的流动性强，价值不稳定；有的外部性明显，无法估量成本价值；有的缺乏市场交易价格，估量核算困难。由于缺乏统一、标准的成本和价值核算体系，对相关资源准确开展价值量化评估还存在诸多困难。编制自然资源资产负债表的工作，目前很多地区仍处于探索阶段之中。
如何通过分析自然资源资产负债表存量基础上增量和消耗量的变化，判断地方自然资源资产是否消耗超过极限，资产总量增加的原因到底是什么，这涉及具体以什么标准来衡量干部应该承担的自然资源资产保护和利用责任，需要有较为明确的界线。目前，我国尚未完成按照主体功能区定位划定生态保护红线，建立国土空间开发保护制度的工作正在开展，这也使得开展自然资源资产离任审计缺少评估绩效的标准和依据。根据资产负债表变动情况，如何准确界定领导干部应该承担的责任，是评估领导干部责任的关键。同时，自然资源资产与领导干部任期同步性的争议，部分自然资源资产跨区域性责任如何明确区分问题等等，也影响着自然资源资产核算与考核工作的开展。
（三）考核成果的利用及责任追究难以落实
对领导干部实行离任审计，有助于强化各级领导对生态文明建设的责任。2013年底，中组部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），突出强调完善政绩考核评价指标，将生态文明建设作为考核评价的重要内容，强化资源消耗、环境保护等约束性指标考核。然而，真正要将《通知》中的要求落到实处，关键还是要看各级组织部门根据《通知》精神设计的考核方案和权重，以及问责、追责的力度。如果领导干部在自然资源资产相关领域承担的责任在考核中占比过低，越过红线后未能受到严厉惩罚和终身追责，那么开展这项审计工作的意义将大打折扣。
（四）自然资源资产数据缺少系统性和全面性
不同类型的自然资源分属不同的职能部门管理，如土地及矿产资源归国土部门管理、水资源归水务部门管理、森林及陆域生物资源归林业部门管理、海洋资源则归海洋渔业部门管理，与自然资源资产离任审计相关的数据仍处于各部门独自发布的状态，而且相对滞后，很少通过统计部门专门发布。
同时，目前领导干部自然资源资产离任审计还存在较为突出的数据缺失问题，缺乏较为系统、全面完整的统计资料，往往难以按照自然资源资产离任审计的具体要素进行评价。
二、建议
（一）提高认识，强力推进
开展自然资源资产核算，摸清自然资源的资产“家底”及其变动状况，对领导干部进行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究，是督促党政领导干部在生态环境领域正确履职用权的一把“制度利剑”、一道“制度屏障”，通过明晰领导干部在生态环境领域的责任红线，从而实现有权必有责、用权受监督、违规要追究。国家和地方各级政府要把开展自然资源资产核算、建立相关考核制度作为一项强制性的工作，而不是可有可无的工作，强力加以推进。
（二）统一领导，综合应用
对领导干部自然资源资产离任审计实行统一管理，避免政出多门，导致相互冲突或掣肘。建议自然资源资产干部离任审计由生态文明建设领导小组全权负责。由领导小组做好与组织、人事、统计等部门的沟通协调，做到数据统一、评价统一、结果统一、应用统一，树立自然资源资产离任审计的权威性和严肃性。审计结果可以应用于干部奖惩、任免以及部门的评优、创建等活动。
（三）深化改革，积极研究
组织相关部门开展研究和试点工作,配套投入必要的资金,加强政策研究,鼓励高校、科研院所等单位参与自然资源资产核算和相关考核制度有关的课题研究和专题研讨，特别是加强有关自然资源资产核算和考核应用协同性方面的研究和研讨，群策群力，激发改革的思想活力，努力解决工作中遇到的问题。
（四）奖惩结合，注重实效
领导干部自然资源资产离任审计要想发挥其应有的作用，必须与相应的奖惩办法相配套。对于自然资源资产离任审计过程中持续保持领先，以及进步较快的领导干部应予以奖励。对于有效增加生态绿量、扩大环境容量以及节能减排效果显著的领导干部应予以表彰。而对于那些破坏生态环境、乱引进污染企业以及节能减排不力的单位则应予以相应的处罚；对于那些阳奉阴违、消极怠工和推诿扯皮的也应予以问责，真正做到奖励先进、鞭策后进、惩戒落后。
（五）以审促建，分类管理
审计是手段不是目的，审计是为了促进工作。对于基层政府的领导干部，自然资源资产离任审计既不能太复杂，以免增加审计部门和审计对象的负担；也不能一刀切，用一把尺子衡量不同的区域、部门。自然资源资产离任审计的目标定位应当按照当地主体功能的不同而采用差异化的审计指标，结合主体功能区划和生态保护红线管控结果进行审计。
（六）完善统计，鼓励创新
针对领导干部自然资源资产离任审计数据存在数出多门，以及缺乏较为完整统计资料问题，建议进一步依托统计部门，建立自然资源的统计制度，不断采用新技术新手段开展调查统计，如采用卫星遥感、大数据等现代技术，并建立统一的自然资源资产数据管理系统，实现数据和信息共享，为开展自然资源资产核算奠定良好的工作基础。
