提案第20180094号
案 题：关于进一步推动山区市农村土地流转工作，推动农业产业化发展、农民增收的提案
提 出 人：民革广东省委会(共1名)
分 类：综合
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
为进一步推动农村改革、发展现代农业，近年来各级党委、政府和农业等职能部门积极引导和规范农村土地经营权流转工作。但山区市的农村土地流转仍存在农民对土地流转热情不高、农村土地流转面积不大、土地流转后非粮现象引发主粮保障风险等问题。可以说，农村土地流转并未给山区市农民带来预想的增收效益。主要原因在于：
（一）小农经济思想、利益纠葛、对政策认识不足及社保体系的不健全造成了农民流转积极性不高。一是小农经济思想影响严重。部分农民认为务工经商虽然收入高但有风险，担心失业没地而生活养老没保障；加上不少农民进城务工、发展畜牧养殖或二三产业难度较大，进城落户成本也较高，也就不敢博弈般地将进行土地流转。因此，不少农户不愿转出土地，甚至不惜撂荒弃耕。以河源为例，2016年河源全市土地撂荒面积已达22484.48亩，占全市耕地总面积的1%多。二是利益纠葛影响流转。按相关规定，拥有耕地承包权的种地农民每年每亩耕地可获国家81.7元的耕地地力保护补贴。对此，部分农民认为与其博弈般地出租土地，不如自家领取补贴、让宗族或亲属代耕稳妥；而土地一旦流转，代耕者在耕地减少的同时，又无法领取到流转带来的利益，也极易阻挠土地流转。同时，不少农民举家外出后（多数指农业税费未免之前），曾声称放弃所承包土地，村集体也多已将这些土地转而分配给留在村中的其他农户，但如果这些土地实行流转，这些外出农户又认为流转的收益应属他们所有，从而产生纠纷，影响流转。三是对政策认识不够。由于一些村“两委”对这项工作不够重视，任其自然发展；一些农民因此心存疑虑，担心政府会借机收回土地承包权，进而影响流转。四是土地流转的社会保障体系仍不完善。由于山区市农村的养老、医疗、社会救助等基本保障体系尚未完全建立起来，农民主要还是依靠土地收入来解决养老、看病、上学等问题。在这种情况下，农民害怕由于进行土地流转而丧失基本的生活保障，即便要转包土地，也尽量转包给家族内部人。
（二）涉农金融服务滞后制约了土地流转。农村土地流转经营需要多元化的金融产品和服务，但实际上，多数金融机构并未将“三农”作为主要业务领域，涉农金融机构金融产品也不多。目前，针对农村市场的金融产品仅有农民小额信用贷款、联保贷款和担保贷款三种，难以满足农村土地流转规模化经营和多元化发展的金融需求。
（三）流出农户土地收益保障存在一定的风险。一是土地多次流转利益界定模糊，易致收益分配不当，由于企业经营的原因，土地流转过程中易出现二次或多次流转的情况，一些原属于国家和集体的农地利益也很难得到保障。同时，二次或多次流转都是企业之间的商业行为，首次参与流转的经营主体往往成为“二房东”，并从中谋利；农户则很少参与，如果流转方式不规范，流入方一旦违约，农户的利益将得不到保障。二是产业支撑缺乏带来收益保障风险。由于缺乏产业链支撑，适度规模经营缺乏产业基础，给土地流转后的经营带来了一定隐患。尤其是一些地方脱离当地自然条件和发展实际，低价盲目流转土地，导致受让方对流转土地重短期利用、轻长期投入，如果出现经营管理不善或亏损，流出农户收益将无法保障。三是流转价格上升带来收益保障风险。随着土地流转市场的活跃，土地流转价格的攀升，土地流入方的运营成本增加，实际利益不断降低。一旦管理不善，遇上自然灾害等，造成作物减产或亏损，可能会出现租金得不到保障等情况，给流出农户收益带来不可控风险。
（四）企业重利益产出易导致主粮保障风险。一是逐利行为影响主粮生产安全。农村土地流转实现规模经营后，有些企业基于生产效益的考虑，可能会放弃水稻、小麦等粮食作物的生产，转而从事水产养殖、水果蔬菜、苗木花卉等经济作物的种植，挤占了种粮面积。二是种粮利润下降导致主粮种植面积减少。大多数流转大户选择种植效益更高的其他经济作物或水产养殖，致使主粮种植面积大幅下降。
建议：
（一）积极采取措施转变农民观念
一是要加大宣传安民心。要加强对农村土地承包法律法规的宣传，加大增收致富典型引导力度，充分发挥外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，使更多的农民转变思想观念。二是要发挥村委会的桥梁作用。广东农村的土地非常分散，单块土地面积非常小。为此，建议在土地流转的过程中，由村委作为担保的单位，集中农民的土地，打包流转，企业对土地承包时，可以将收益给村委，村委再将收益转交给农民。三是要妥善解决承包地确权引发的纠纷。建议建立民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制。对有据可依的矛盾问题依法依规调解处理，对没有明确依据的问题参照相关法律法规和政策精神，秉持“尊重历史、面对现实、平等协商”的原则妥善解决，确保确权登记工作平稳有序开展，防范因确权工作引发的社会稳定风险。
（二）规范流转服务和管理，防范无序流转风险
一要合理确定土地流转规模。根据?域特征、土地条件、农作物品种、经济社会发展水平、农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件等，研究确定本地土地规模经营适度标准，不能片面求快、求大，不能强制农民流转土地，人为设置进度指标。二要加强土地流转合同管理。用统一规范的土地流转合同文本，明确土地流转双方的信息、流转土地情况、流转形式、期限、流转价格及流转双方权利和义务等，进一步规范农村土地流转合同签订。三要构建土地流转服务平台，加快土地流转市场建设。健全完善流转服务与管理网络，推动建立规范的土地流转交易市场，探索建立统一的土地流转公开市场和信息平台，积极培育土地流转中介服务组织，成立“土地托管中心”、“土地托管站”等机构，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。
（三）加强土地流转运营监管，防范规模经营风险
一是建立企业资本进入农业农村领域服务制度。1.建立投资清单制度，结合当地农业农村发展情况，编制企业资本投资规划、投资指南等，引导企业资本进入农业生产发展薄弱环节，如发展装备农业、现代种养业、智慧农业、农产品流通、农村旅游业等新型业态。2.建立咨询服务制度，加强投资建设的咨询指导服务工作，结合现代服务业发展实施方案，积极引导扶持农业生产性服务业发展，营造优良发展环境。二是建立企业资本进入农业农村领域监管制度。强化动态监管，定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途及风险防范能力等开展监督检查，及时查处纠正浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为。统筹建设用地，适当放宽设施农业用途标准，或者调剂部分用地指标，用于支持工商资本进入农业农村领域发展。三是鼓励企业与农民新型经营主体开展合作经营。通过确定农企合作准则、利益分配原则、合理调整相关税率等办法鼓励企业与当地农民经营组织或农户建立土地入股分红等更紧密的利益分配合作经营模式，对农民形成带动而非挤出效应。
（四）严格流转用途管制，防范土地流转安全风险
一是探索建立土地流转风险防范和有偿退出机制。逐步建立健全农村土地流转风险防控机制，加强流入方的事后监管，严防流转土地用途发生改变和流转后的经营风险。对因经营不善或自然风险、市场风险导致流入方生产经营无法继续进行的，要实行退出机制，切实保护农民利益。二是建立土地流转激励制度。制定土地流转激励措施，对土地流转后的“非农化”问题给予处罚；对土地流转后实行规模化种粮的经营主体，给予相应的政策支持。推行村级组建土地合作社，制定出台土地流转奖补办法，完善种粮奖补措施，加快推进土地流转，确保主粮保障安全。
