提案第20180084号
案 题：关于划定工业发展用地保护区“红线”，以机制创新促进实体经济持续发展的提案
提 出 人：民革广东省委会(共1名)
分 类：经济
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
工业保护区是指为保障地区工业用地总体规模，在一定时期内专门划定严格控制和保护的区域，以防止房地产开发等破坏工业以及先进制造业的发展空间。近年来，我国产业结构调整和城市转型升级稳步推进，但工业用地改造过程中用于产业升级的比例过低，实体经济饱受挤压，产业发展空间面临巨大挑战，部分区域出现产业空心化倾向。划定工业保护区的主要原因有三点：
一是我国工业发展质量和水平有待提升。我国工业现阶段大而不优的现状仍然没有完全改变，高端制造业和科技技术仍总体落后于发达国家。未来仍需稳定工业用地存量，持续推进供给侧结构性改革，坚持创新引领，推动工业转型升级。
二是工业发展空间受到挤压。一方面，在房地产巨大而快速的利益驱动下, 不少政府为获得短期较大回报，不惜调整工业用地作为地产开发。另一方面，企业抵挡不住房地产利润的诱惑，往往把大量资金转投到房地产业中去，造成工业投资大量萎缩。
三是工业园区提质增效有待完善。部分中小企业所在的村镇级工业园区发展较为粗放，在近几年的整治和提升过程中效果并不明显。一方面，低效工业用地占据大量土地，需要通过对工业园区特别是村镇级园区用地重新调规，以工业保护区倒逼企业转型升级提高产出效率，倒逼园区提高发展水平。另一方面，工业园区是环境污染和安全生产隐患的重灾区，企业环保设施建设不完善，废气、废水、废渣乱排放的现象比较严重，亟需通过设立工业保护区整治提升。
严守产业发展红线，实际上是严守了城市功能活性的一个空间承载底线，抵挡了“短平快”的非产业类开发利益诱惑，同时强调了提供就业岗位、支撑产业创新对于城市可持续发展的重要性。为此，我们提出以下建议：
（一）按需划定总量，严控保护区规模
设立工业保护区，首先要站在全局角度，按照总量控制的办法统筹划定工业保护区用地存量，严格规范土地市场，科学设定房地产发展规模，防止一次性收益的房地产行业挤占产业发展空间。
1.坚持一个原则。应根据本地区实际情况，以统筹当前、兼顾长远为原则，按发展需要划定工业用地总量。根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），工业用地占城市建成区的15%-30%为宜，因此，党委政府在设定保护区时，应结合当地十三五工业、国土等规划，把工业保护用地设置此合理区间内。如广东省佛山市顺德区现工业用地约为22.9万亩，按现建成区约400平方公里的规模，以工业城市最高标准，初步将保护区用地存量设定约18万亩。
2.注意两个避免。一方面，应避免过度压缩工业用地总量，工业化依然是我国必须长期坚持的发展道路，要为当前大力发展先进制造业、推动工业转型升级及做大做强实体经济保留足够的土地空间；另一方面，应避免以划定工业保护区为契机，盲目扩张工业用地，不能触碰耕地及生态红线，避免以规划工业用地为由吞侵农民耕地以及自然生态土地资源。
（二）科学安排区位，发挥片区拉动作用。
1.做好顶层设计。编制产保区规划，按照集中连片、分类定策的办法，通过科学调研、充分论证拟定工业保护区各分片的位置摆布，尽可能发挥保护区对社会、经济效益的拉动作用。同时，坚持规划的严肃性和延续性，确保一张蓝图绘到底，制定发布产保区主导产业指导目录，建立用地功能空间布局灵活机制，酝酿出台“产业招商地图”，通过产业细化分工提高土地利用效率。
2.安排在郊区打造产城联动格局。工业保护区位置安排，既要考虑产业经济效益，也要考虑对城镇化的促进作用，积极打造以产带城、以城促产的双向互动格局。一方面，工业保护区能进一步拉动区域就业，提高该区域居民收入及消费水平，提高区域生产总值及财政收入；另一方面，城镇化也能为产业打造一体化配套服务，提供人力资源及智力支持。
（三）调节利益分配，建立健全补偿机制
土地供应及控规调整涉及各方利益关切，党委政府在划定工业保护区及后续调规时要更加注重平衡各方利益及公平公正，尽量减少用地效益流失。
1.合理调整未控规土地。严格按现状用途对未控规土地实施控制，未有控规覆盖的用地在编制控规时适度控制经营性房地产用地的比例，规划工业用地规模原则上不得低于现状。在补偿方面，应视未控规土地的手续完善程度，实施差别化补偿标准。要求保护区划定工作以镇街为单位，按照总量控制、集中连片、分类定策的原则开展。
2.建立健全补偿机制。适度控制工业用地改造后用于开发经营性房地产的项目，控制性详细规划的编制及修改原则上不得减少规划区内的工业用地总量。如果确实有需要调整工业用地的规划用途，必须实现控规指标平衡及保证调整后土地的价值保值。要通过补偿机制灵活调节保护区改造利益分配，面对错综复杂历史遗留问题或发展不平衡问题，应在政策范围内灵活平衡各方利益。如广东省佛山市顺德区要求工改商住项目提供15%公益性用地，这样能减少改为商住项目后工业用地效益的流失，也能对盲目修改保护区规划起到一定的制约作用。
3.提留土地出让收入，设立专项补偿基金，维护工业保护区的群众利益。工业用地改房地产商住项目后，工业用地减少且指标不能再追加情况下，必须调整土地公开出让收入分成比例，提留一部分出让土地收入作为补偿专项基金，投入到本区域剩余的工业保护区中去，用以支持新增补工业区或其余工业区的产业发展。同时将部分基金转移到新增补工业用地的区域（如村、街道），作收益分红或发展基金，以维护工业保护区群众的利益，调动人民群众支持工业保护区的积极性。另外，要注意土地的手续完善程度，实施差别化补偿标准。
（四）制定促进产业发展的配套政策。对现状用地进行评估，明确产保区划定标准、控规对接问题，同时出台产保区产业目录，明确准入条件，还将研究产保区的空间布局。其中，产保区规划编制工作国土主管部门要完善工业用地弹性出让、先租后让、租让结合等供应方式；城市更新主管部门要加大“工改工”扶持力度，严格控制“工改商住”。
