关于创新政府监管,引领分享经济新业态的提案

2018-01-23 03:17:32 来源:本网原创稿件
  提案第20180074号
  案    题:关于创新政府监管,引领分享经济新业态的提案
  提 出 人:民革广东省委会(共1名)
  分    类:经济
  办理类型:未分派
  承办单位:
  内    容:
  创新,是人类社会的永恒主题,意味着将新知识适用于产业发展,亦可能引发市场、社会结构的重大变革。目前以分享经济为代表的创新实践受到了普遍关注,在带来诸多益处的同时,也对政府监管产生了挑战。为了使监管与创新能够尽量保持同步,政府要在充分了解创新特征的基础之上,处理好是否监管、何时监管、监管方式的选择、监管时限的设定以及监管实施效果的评价等问题,从而实现创新和监管的良性互动。
  一、新经济中的分享经济
  2016年李克强总理的政府工作报告首提“新经济”一词。近年来,新经济的重要代表——分享经济的表现尤为突出,特别是我国分享经济创新活跃,在一些领域走到了世界前列,培育了一批创新创业型企业。2016年,我国分享经济实现市场交易额达3.45万亿元,同比增长103%,参与分享人数达6亿,提供服务者人数约6000万。预计未来几年分享经济将保持年均40%左右的增长,到2020年,分享经济交易规模占GDP比例将达10%以上。
  二、广东分享经济现状以及创新监管的意义
  调研显示,广东是分享经济“用户大省”,例如2017年7月深圳市各共享单车企业累计注册用户2120万,是全国移动互联网移动出行渗透率最高的城市。然而,分享经济带来新的发展和新的体验,但也会带来新的安全和垄断等问题,对政府监管提出了新的挑战。如何探索合理高效的监管模式与手段迫在眉睫。国家层面的政策思路已逐渐明朗,2017年7月3日,国家发展改革委等八部门联合印发《关于促进分享经济发展的指导性意见》,明确提出“鼓励创新、包容审慎”的行业发展与监管原则,和此前一些地方出台的管理办法,在理念和措施上截然不同。
  三、分享经济带来政府监管新挑战
  (一)对分享经济的认识存在分歧。
  一种观点认为,真正的分享经济应该是将个人闲置资源重新分配提高资源利用率,通过盘活已有存量减少增量。另外一种观点认为,分享经济强调使用权替代所有权,不排除通过使用型的新增量替代拥有型的旧存量。理念的分歧造成政策制定和行业监管的分歧,使得企业面临政策不确定的巨大风险。
  (二)老办法套管新业态,一放就乱、一管就死。
  规制机关具有很强的路径依赖,总是希望将新的经济模式纳入到已有的规制机制和手段当中来。现有的监管思路,主要强调在细分市场基础上的市场准入监管,通过牌照等方式管理。而在分享经济时代,如果直接套用原有监管模式,监管效果不仅会大打折扣,更有可能扼杀新兴的经济业态。
  以网约车为例。监管政策出台前,网约车极大改善市民叫车难打车贵的问题,推动了传统出租车行业改革。但是,网约车的野蛮生长也带来一系列问题,促使政府出台措施。2016年7月28日,《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》正式发布,网约车平台企业承受巨大压力,面临着前所未有的迷茫和困局。例如,据统计,在政府监管之前,深圳市场上约有60万辆网约车。新政实施至今,全市共发放 9000余张《网络预约出租汽车运输证》,约有1.1万名司机取得从业资格,但人和车同时匹配符合条件的不足一半。供给断崖式下降带来的后果是:供需严重不平衡,服务质量下降,乘客体验下降,平台对司机的惩罚机制难以落地,黑车回潮,叫车难打车贵重现,出租车行业改革动力降低。事实表明,人民群众对于新政带来的效果是不满意的。
  (三)新经济为法制建设带来新挑战。
  转型时期,新的经济模式为传统法治体系与监管机制带来了不小的冲击和挑战。可以说,共享经济都面临着法律的灰色地带。但是法律一定具有滞后性,创新发展与依法行政之间出现矛盾,新经济为新法制带来了新的挑战。
  从市场上看,行业形态、市场结构以及劳动关系等方面也都打破了原有的经济秩序,在一些领域对传统利益格局带来明显冲击。从行政上看,全社会参与的共享经济产业,在某种程度上改变了政府单方社会控制模式。目前各部委仅仅是发出指导意见,把大量工作留给地方,可能会造成政策落地存在问题。
  四、分享经济下政府监管创新建议
  (一)尊重市场、包容创新,保持政府监管的限度。
  政府监管应当贯彻大道至简的底线监管原则,“鼓励创新、包容审慎”,“宜宽不宜窄,宜松不宜紧”,防止“过度管理”。特别是针对某些暂时无法看清发展的行业,需要一定的战略性模糊,让子弹飞一会,既可避免过多干预,扼杀企业发展,也便于为新地方实验留出制度空间。
  (二)理清政府与市场的边界,将政府监管的出发点和落脚点定位于持续激励创新和改革。
  在企业与政府之间,应做到政府管理“去保姆化”,行业发展市场化。政府应把监管的出发点和落脚点定位于持续激励创新和改革,引入市场竞争,并不断提升公众的满意度。
  就网约车的监管来说,顺应潮流积极变革,比行政指令更有效。建议深圳市政府尽快评估修正网约车管理办法,由市场调节配置资源,引导出租车与专车融合发展,共同进步。
  (三)避免政府监管“泛安全化”,引导行业通过法律途径解决纠纷。
  安全问往往成为否定分享经济新业态的重要原因。社会舆论和公众一般认为网约车的安全状况堪忧。事实上,数据显示,网约车交通违法率与私家车基本持平,低于出租车,网约车在保障安全性方面相比出租车优势更为明显。
  就目前的情况看,公众关心的网约车的安全问题、驾驶员资质、犯罪记录和违章问题、保险问题等都可以由平台公司通过技术和商业手段解决。因此,应当采用“政府管平台,平台管司机和车辆”的方式实现监管目的,引导行业通过法律途径解决纠纷。
  (四)共享共治,探索分享经济多方协同治理机制。
  政府部门、平台企业、行业协会及资源提供者和消费者都是分享经济治理体系中不可或缺的主体,搭建平台、协同治理至关重要。
  平台企业可以通过建立完善的准入制度、交易规则、质量安全保障、风险控制、信用评价机制、用户信息保护等大数据监管体系。政府部门可以采取合作监管的模式,将接入平台的资格审核权让渡给平台;同时为了保障公共安全,一方面应保留最低准入标准的制定权,另一方面必须重视对平台的监管,在信息披露标准制定上进行必要的干预,建立信用评估系统。
  政府监管要从专业监管转向综合监管,建立跨部门、跨区域的执法联动响应和协作机制进行协同监管。
  (五)借鉴国际经验,打造分享经济示范城市。
  当下,各种分享经济模式越来越成为人们不可或缺的消费平台,也成为经济发展的新亮点。据统计,英国分享经济市场达5亿英镑,其中伦敦有72家分享经济初创企业,英国设定将伦敦建设成为“分享经济全球中心”的战略地位,并将利兹和曼彻斯特定位为分享经济试点城市,为当地创造分享经济环境、鼓励大家分享交通、公共场所以及卫生和社保。
  它山之石可以攻玉。作为改革开放的先行地,广东应该主动遵循市场规律,拥抱市场变化,借鉴国际经验,创新政府监管,借助共享单车等全球领先的分享经济模式,引领中国分享经济新业态,打造中国分享经济示范中心。